вівторок, 3 липня 2012 р.

Круглий стіл “Виконання Порядку денного асоціації Україна – ЄС: чи є прогрес у секторальних реформах?”

27 червня 2012 року в прес-центрі ІА “Укрінформ” відбувся круглий стіл, “Виконання Порядку денного асоціації Україна – ЄС: чи є прогрес у секторальних реформах?” присвячений стану реалізації завдань економічного блоку Порядку денного асоціації (ПДА) Україна –ЄС, визначених як пріоритетні на 2011-2012 рр.
Порядок денний асоціації Україна - ЄС визначає основні напрями секторального співробітництва між Україною та Європейським Союзом, а також реформи, необхідні для наближення країни до норм і стандартів ЄС. “Хоча інтеграція з ЄС відбувається у масштабі всієї країни, в першу чергу таке зближення фіксується на рівні секторів, що досягається завдяки реформам і запровадженню певних процедур, які існують в ЄС” - зазначив Ігор Бураковський, Голова Правління Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД).
Економічний блок питань ПДА, що визначені як пріоритетні на 2011-2012 рр., складають 48  напрямків діяльності, лише 3 з яких, за оцінками експертів ІЕД, можна вважати виконаними. У процесі виконання залишаються 42 пріоритетні завдання, а інші 3 - експерти оцінили як не виконані. Незавершеність роботи над більшістю із цих пріоритетних напрямків діяльності також пояснюється тим, що більшість із завдань носять середньостроковий характер, а деякі з них сформульовані як процес, що має постійно тривати та не може бути “виконаний” за визначенням. Загалом експерти відмічають помірний прогрес в реалізації галузевих реформ, передбачених відповідними пріоритетами ПДА.
Про це свідчать результати представленого під час круглого столу Інститутом економічних досліджень та політичних консультацій звіту “Виконання Порядку денного асоціації Україна - ЄС: чи є прогрес у секторальних реформах?”що ґрунтується на моніторингу впровадження економічної частини пріоритетів ПДА  з листопада 2011 року по травень 2012 року.
“Серед найбільших досягнень цього періоду було введення нового Митного кодексу. Хоча про ефективність його імплементації можна буде говорити лише згодом, в ньому закладені базові принципі та механізми роботи, які відповідають європейським стандартам”, - відзначає Вероніка Мовчан, директор з наукової роботи Інституту економічних досліджень та політичних консультацій.- “Крім того, варто відмітити результати в сфері технічного регулювання. На теперішній час вже накопичилась достатня база технічних норм, які істотно наближені до європейських”.
Сферою, де прогрес у виконанні пріоритетів майже не був помічений, залишається енергетичний сектор. Після входження в Єдиний енергетичний простір Україна взяла на себе ряд зобов’язань, однак, за словами Романа Ніцовича, керівника програм Аналітичного центру Діксі груп, “жодне зі взятих на себе зобов’язань не було виконане повністю та/або у визначені строки”.



Захід ініційований Інститутом економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) в рамках проекту “Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія”, що здійснюється за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження" та у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.



середа, 7 березня 2012 р.

Відмова від перехресного субсидування — необхідна умова реформування ринку електроенергії

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій
Реформування ринку електроенергії та скасування перехресного субсидування тарифів містяться в зобов’язаннях, які Україна взяла перед Євросоюзом. Зокрема, у Порядку денному про асоціацію записана вимога до України продовжувати реформу тарифу на електроенергію та заходи, які б гарантували повну оплату за постачання електроенергії.
Ринок електроенергетики України - це ринок природної монополії, який відрізняється використанням перехресного субсидування. Перехресне субсидування - це ситуація, коли тарифи на окремі види послуг значно перевищують їх економічно обґрунтований рівень, тоді як тарифи на інші послуги не покривають навіть витрат на їх надання. В випадку ринку електроенергії тарифи для промислових споживачів значно вищі за ринкову ціну, а тарифи для населення не покривають навіть половини витрат.
Така ситуація шкодить як промисловим, так і побутовим споживачам. Промислові споживачі вимушені платити високу ціну за спожиту електроенергію, що знижує їх прибутки та збільшує вартість продукції, а населення не має стимулів до енергозбереження. Також через перехресне субсидування відсутня мотивація та кошти для оновлення інфраструктури у компаній, що її експлуатують. Штучне стримування тарифів для населення і стрімке їх зростання для промисловості призводить до того, що населення несе значно більше цінове навантаження, ніж у разі економічно обґрунтованого рівня тарифів на електроенергію для побутових споживачів з одночасним наданням адресної соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення.
Ринок електроенергії в Україні побудований за моделлю «єдиного пулу», або «єдиного покупця». Генеруючі компанії виробляють електроенергію і продають її ДП «Енергоринок», який, в свою чергу, продає її розподільчим компаніям (обленерго і незалежним постачальникам). «Енергоринок» також веде облік електроенергії та адмініструє систему платежів, а «Укренерго» здійснює технічну підтримку. Далі обленерго та незалежні постачальники розподіляють електроенергію між роздрібними та великими промисловими споживачами.
Постачальники електроенергії купують її на Оптовому ринку електроенергії (ОРЕ) і поділяються на тих, хто постачає за фіксованою ціною (регульованим тарифом, який встановлює НКРЕ), і тих, хто працює за ціновими заявками (нерегульованим тарифом, який визначається на конкурентному ринку). Постачальники за регульованим тарифом – це обленерго, на ОРЕ вони складають більшість. Постачальники за нерегульованим тарифом - це, в основному, промислові підприємства, які купують електроенергію для своїх потреб, або компанії-посередники, які купують електроенергію на оптовому ринку і перепродають її великим споживачам. Обсяги електроенергії, якою вони торгують, незначні і становлять близько 10% від загального обсягу.[1]
Для компенсації збитків енергокомпаніям, які постачають за регульованим тарифом, НКРЕ застосовує систему дотаційних сертифікатів. В серпні 2011 року 90% дотацій на постачання електроенергії становили дотації населенню та населеним пунктам. Тарифи споживачам встановлюються відповідно до категорії напруги та групи споживачів. Роздрібні тарифи першої (35 кВ та вище) та другої категорії визначаються компаніями-постачальниками на основі середньої закупівельної ціни та тарифів на передачу енергії, які встановлюються НКРЕ. Роздрібні тарифи для інших категорій регулюються НКРЕ відповідно до «Методології та процедури встановлення роздрібних тарифів на електроенергію, передачу з низькою напругою та регульованих тарифів для постачальників електроенергії».
Розрахунок  тарифів  на  електроенергію  –  це  складний  процес  із  великою  кількістю формул.  Причому  кінцевий  споживач  (населення) не отримує інформації про складові частини тарифу,  встановленого НКРЕ. До складу роздрібного тарифу на електроенергію входять: прогнозована оптова ринкова та середня закупівельна ціна електроенергії, фактична ціна закупівлі на ОРЕ, граничні рівні коефіцієнтів нормативних технологічних витрат електроенергії в електричних мережах (окремо для кожного обленерго), тарифи на передачу електроенергії місцевими електромережами (окремо для кожного обленерго), тарифи на постачання електричної енергії за регульованим тарифом, сума дотацій та обсяг закупівлі електроенергії на ОРЕ, коефіцієнт складності при постачанні електроенергії споживачам 2 групи, тобто населенню. Простежити, наскільки тарифи на електроенергію покривають витрати, дуже складно.
В умовах зростання вартості виробництва і транспортування електроенергії стримування росту тарифів призвело до того, що на початок 2011 року населення відшкодовувало лише 24% витрат (за даними НКРЕ). На фоні погіршення економічної ситуації в країні та світі це ще більше погіршило фінансове становище підприємств галузі.
Одним із виходів із такої ситуації є впровадження повномасштабного конкурентного ринку, який дасть можливість розширити економічну свободу не лише учасникам оптового ринку, але і споживачам. Такий ринок дозволить краще стимулювати інвестиції, відображати витрати у ціні, підвищити ефективність роботи та інтегруватися до європейського ринку.  Двосторонні договори, які пропонуватимуться виробниками, будуть відображати залежність дійсних витрат виробників від сезону, періодів доби або інших умов. А ціни, що сплачуватимуться споживачами, – характеристики їх попиту (графік навантажень, обсяг).
В Директиві 2003/54/ЕС йдеться про те, що споживачі повинні мати можливість отримати інформацію про тарифи, яка має бути опублікована до введення їх в дію. Уряд має гарантувати постачання електроенергії за прийнятними, легко і чітко порівнюваними, прозорими цінами. Умовою виконання цієї Директиви є прийняття Закону «Про засади функціонування ринку електричної енергії в Україні», який знаходиться в розробці. НКРЕ також розробив проект постанови «Про затвердження Методики формування необхідного доходу ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими електромережами та тарифу на постачання електроенергії». Постанова набере чинності протягом 3 місяців після внесення змін до Закону України «Про природні монополії».
Директива 2005/89/ЕС вимагає, щоб усі заходи уряду, спрямовані на безперебійне постачання, були недискримінаційними і враховували їх можливий вплив на ціну електроенергії для кінцевих споживачів. Розпорядженням Кабміну №733-р від 3.08.11 р. передбачалося до 1.01.12 р. розробити заходи із забезпечення безпеки електропостачання та інвестування в інфраструктуру відповідно до вимог Директиви. Ці заходи досі знаходяться в розробці.
При встановленні економічно обґрунтованого рівня тарифів на електроенергію для побутових споживачів необхідно подбати про соціально незахищені верстви населення, передбачивши реформування системи соціального захисту, зокрема, надання адресної соціальної допомоги[2].

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.


[1]    http://www.er.gov.ua/doc.php?f=2562
[2]     Хандріх Л., Бетлій О. Принципи і способи функціонування адресної соціальної допомоги: рекомендації для України, Консультативна робота №7, жовтень 2008.


середа, 29 лютого 2012 р.

Впровадження Транспортної стратегії: чекаємо на допомогу Євросоюзу?

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій
В Україні завжди існувала проблема реалізації гарних ідей, планів та стратегій. Незважаючи на витрачені кошти, зусилля та час, економічне обґрунтування, виділення коштів та підтримку міністерств і відомств стратегії та програми розвитку залишаються лише на папері. Ніякої реалізації не відбувається. Або відбувається, але не повністю і не в ті строки. Згадаємо Транспортну стратегію України на період до 2020 року, затверджену 20 жовтня 2010 року, яка визначає основні напрями розвитку транспортного сектору. Уряд планує розвивати інфраструктуру, оновити рухомий склад, поліпшити інвестиційний клімат, підвищити якість послуг та інтегрувати вітчизняну транспортну систему до європейської та міжнародної систем. Але Транспортна стратегія – це лише каркас, вона містить лише загальні ідеї та напрямки роботи. Щоб ці ідеї можна було втілити в життя, Міністерство інфраструктури має розробити програми розвитку окремих видів транспорту на період до 2015 року.
На даний час Міністерством інфраструктури розробляється Програма з розвитку всіх видів транспорту та дорожньої інфраструктури до 2015 року, яку планується затвердити в 2012 році. Крім того, зараз діють кілька галузевих програм у транспортній сфері: Державна цільова програма реформування залізничного транспорту на 2010-2019 роки, Концепція реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування та план заходів щодо її реалізації, Галузева програма забезпечення безпеки дорожнього руху на 2010-2012 роки, Програма оновлення локомотивного парку залізниць України на 2012-2016 роки. На 2012 рік заплановано розробити Програму будівництва та розвитку мережі метрополітенів України на період до 2020 року. Крім Транспортної стратегії, про розвиток транспортної галузі йдеться також в Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки.
Отже, планів та програм розвитку вистачає. Багато є вже розроблених, багато планується ще розробити і затвердити в майбутньому. Причому слід брати до уваги, що розвиток транспортної галузі та впровадження стратегій повинні спиратись не лише на українське, але й на європейське законодавство. Робота по наближенню законів України до директив та регламентів ЄС розпочалася після прийняття Порядку денного асоціації Україна-ЄС і продовжується в рамках проекту Угоди про асоціацію та переговорів про спільний повітряний простір. Зокрема, з метою гармонізації із нормативними актами ЄС були видані Постанова КМУ «Про затвердження Технічного регламенту прогулянкових суден»[1] і Накази Мінінфраструктури[2] «Про затвердження Правил видачі свідоцтв персоналу з технічного обслуговування повітряних суден», «Про затвердження Правил з підтримання льотної придатності» та інші. У 2012 році планується розробити Технічний регламент з безпеки інфраструктури залізничного транспорту і Технічний регламент безпеки рухомого складу залізничного транспорту[3].
Допомогти Україні з впровадженням Транспортної стратегії вирішив Євросоюз, який виділив кошти в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства. Український уряд 21.12.2010 р. уклав з ЄС відповідну Угоду про фінансування програми «Підтримка впровадження транспортної стратегії України»[4]. Гроші виділяються на  інституційні реформи, безпеку, розвиток інфраструктури, управління транспортними потоками та посилення адміністративних спроможностей. Програма допомоги ЄС передбачає фінансовий внесок ЄС на загальну суму 65 млн. євро до спеціального фонду Державного бюджету. Надання фінансової допомоги заплановано впродовж чотирьох років у вигляді чотирьох змішаних траншів – фіксованих та обумовлених – за виконанням Урядом України певних умов. Фіксована сума становить 27 млн. євро, решту 38 млн. євро Україна отримає за умови впровадження реформ.
Інструмент європейського сусідства та партнерства не вперше виділяє кошти на галузеві реформи. Першою програмою Єврокомісії, яка впроваджувалася в Україні із застосуванням галузевої підтримки, була «Підтримка впровадження Енергетичної стратегії України». Угоду про фінансування програми було підписано 17 березня         2008 року, а в грудні 2008 року Україна отримала першу частину першого траншу (23 млн. євро). Подальше надходження грошей припинилося через невиконання Україною необхідних критеріїв.
В квітні 2011 року Уряд заявив, що Україна успішно виконала всі умови з надання першого траншу фінансування[5], серед яких було прийняття Держбюджету на 2011 рік, затвердження Національної транспортної стратегії України до 2020 року та створення Спільної групи з моніторингу, в яку входять представники Єврокомісії та ряду міністерств України. Засідання групи має проходити раз на рік на рівні керівного складу та щокварталу на рівні технічного складу. Щоправда, досвід попередньої програми бюджетної підтримки в енергетичній галузі свідчить про високу схильність українських чиновників до прогулів: із запланованих засідань кожні два місяці за два роки було проведено лише два: 8 вересня 2009 року та 15 лютого 2010 року. Кошти тієї програми досі не використано[6].
Вже зараз спостерігається зсунення строків виконання програми і в транспортній галузі. Перший транш програми «Підтримка впровадження транспортної стратегії України» в розмірі 12 млн. євро очікувався спочатку у другому кварталі 2011 року, потім – восени 2011 року. Перше засідання Спільної групи з моніторингу відбулося 6 липня (замість запланованого в червні), де Мінінфраструктури презентувало матрицю оцінки індикаторів Транспортної стратегії за 2010 рік та І квартал 2011 року[7]. За словами директора Департаменту політики розвитку інфраструктури транспорту та туризму Олексія Баранова, визначено 11 індикаторів, за якими Євросоюз буде відстежувати стан процесу реформування галузі. Україна також повинна продемонструвати відповідність вимогам щодо реалізації стратегії розвитку транспортного сектору, макроекономічної стабільності і управління державними фінансами. Після затвердження галузевих Програм розвитку транспорту цю матрицю оцінки індикаторів може бути переглянуто та оновлено для приведення їх у відповідність, або скасовано в разі їх дублювання. Судячи з тендерних оголошень на сайті ЄС[8], роботи по проекту розпочнуться лише в березні 2012 року.
За рік після прийняття стратегії Міністерство інфраструктури лише розробило матрицю оцінки індикаторів та провело одне засідання Спільної групи з моніторингу. А беручи до уваги попередній досвід з використанням коштів Євросоюзу на впровадження Енергетичної стратегії, нинішня ситуація не дозволяє сподіватись на отримання результатів в найближчому майбутньому.
Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.


[1] Директива 94/25/ЄС щодо рекреаційних водних транспортних засобів
[2] Регламент 2042/2003/ЄС щодо продовження льотної придатності повітряного судна
[3] На виконання Директиви 2001/16/ЄС про взаємодію у рамках звичайної транс'європейської залізничної мережі та Директиви 2004/49/ЄС про безпеку залізниць
[6] Бюджетна підтримка ЄС: нереалізований потенціал. Вікторія Гуменюк. МЦПД.  http://www.icps.com.ua/files/articles/60/34/EF_10_2010_UKR.pdf

вівторок, 21 лютого 2012 р.

На шляху до ефективного витрачання коштів

Олександра Бетлій, провідний дослідник ІЕД
Віталій Кравчук, старший дослідник ІЕД
Низька ефективність бюджетних видатків завжди була одним з основних недоліків бюджетної системи в Україні. Насамперед це пояснюється відсутністю середньострокового планування. Друга причина - велика кількість бюджетних програм без чітко визначених критеріїв їх результативності, що унеможливлює якісний контроль за використанням коштів. Крім того, нецільове витрачання коштів також пояснюється наявністю корупції, що заважає досягненню очікуваних результатів. Уряд традиційно обіцяє підвищити ефективність бюджетних видатків і вивільнити десятки мільярдів гривень, однак на практиці було вжито недостатньо заходів, які б сприяли досягненню цієї мети. Втрати бюджету від низької ефективності витрачання коштів і надалі залишаються значними. Щороку лише офіційно виявлені Рахунковою палатою та органами державного фінансового контролю порушення витрачання коштів нараховують десятки мільярдів гривень.[i] Чергове призупинення з боку ЄС надання Україні бюджетної підтримки вкотре засвідчило про необхідність розвязання цих проблем.
На сьогодні проблема полягає не стільки в тому, як витратила (і чи витратила) Україна кошти, отримані від ЄС в рамках програми енергоефективності та енергозбереження, скільки в тому, що досі не було визначено чітких правил щодо надання державної допомоги суб’єктам господарської діяльності.[ii] Саме це на сьогодні є визначальною причиною неефективності витрачання коштів у рамках бюджетних витрат на функцію «Економічна діяльність». За наявності чітких правил, які б відповідали міжнародним стандартам буде складніше витрачати кошти на основі корупційних схем на інші цілі, ніж передбачено законодавством.
На сьогодні в Україні немає ухваленого закону про державну допомогу галузям економіки, хоча перші спроби розробити і прийняти такий закон здійснювались з початку 2000-х років. Оскільки традиційно основна частина допомоги припадає на підтримку політично чутливих і «хлібних» галузей: вугледобувної промисловості та агропромислового комплексу. Таким чином, причиною відсутності просування в напрямку реформування підтримки став брак політичної волі. Крім того залишаються значними непрямі субсидії, які включають податкові пільги, відтермінування розрахунків за зобов’язаннями, здешевлені кредити (відсоткова ставка по яких компенсується з державного бюджету), субсидовані ціни на фактори виробництва. Варто відзначити, що протягом останніх років податкові пільги традиційним галузям було значно скорочено, що є кроком в напрямку наближення до практики країн з ефективною державною допомогою. Однак, наявні непрямі субсидії є непрозорими, що ускладнює контроль за їх використанням та шкодить конкуренції.
Протягом останніх років видатки Зведеного бюджету за функцією «Економічна діяльність», становили в середньому близько 4,0% від ВВП. Ці видатки переважно становлять грошовий вимір прямої державної допомоги окремим галузям економіки. Крім того, існують ще непрямі методи надання державної допомоги, як-то податкові пільги.
В цілому, державна допомога є втручанням держави в господарську діяльність і призводить до нерівної конкуренції. Однак державна допомога може бути виправдана у ситуаціях, коли вона виправляє недоліки ринкового механізму або виконує суспільну мету, яка виправдовує суспільні втрати від зменшення ефективності економіки. Дотримання правил чесної конкуренції набуває дедалі більшого значення, враховуючи зобов’язання України перед Євросоюзом.
Разом із тим, в країнах ЄС видатки на таку допомогу становлять як правило не більше 1% від ВВП[iii], але ці видатки розподіляються за чітко визначеними правилами і принципами. Основний принцип полягає в мінімізації спотворення ринкових умов і негативного впливу на конкуренцію. Крім того, чітке регулювання покликане сприяти підвищенню ефективності витрачання обмежених бюджетних коштів. Основні положення щодо надання державної допомоги визначено в Договорі про функціонування ЄС.
Відповідно до пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС задля покращення конкуренції в країні сторони домовились про співпрацю з запровадження ефективної системи державної допомоги, її контролю та моніторингу. Також погоджений текст Угоди про асоціацію містить зобов’язання України в цій сфері.
Тому, буде корисним запровадити в українському законодавстві принципи, відповідно до яких суспільні кошти можуть витрачатися лише з метою виконання суспільних завдань. Для того, щоб ці положення працювали, має існувати чітка система завдань та прозорі процедури здійснення видатків.
Прийняття спеціального законодавства стосовно державної допомоги є важливим. Закон має відповідати міжнародним принципам надання державної допомоги, що відображені в законодавстві Європейського Союзу, зокрема:
- Мінімізація втручання: Будь-яка форма втручання держави впливає на ринкові механізми та обмежує конкуренцію. Таким чином, у випадку, коли надання державної допомоги неможливо уникнути, негативні наслідки мають бути мінімізовані.
Незалежні органи: Регулювання та контроль за наданням державної допомоги має здійснюватися незалежною установою за чіткими та прозорими. процедурами .
- Оцінювання: Надзвичайно важливо здійснювати оцінку необхідності надання державної допомоги, ефективність її використання, та її вплив на добробут суспільства та конкуренцію.
-  Прозорість: Необхідно забезпечити доступ громадськості до інформації щодо надання та використання державної допомоги.
-  Обмеженість в часі та обсязі: Сума державної допомоги, тривалість її надання, та сфера мають бути обмеженими. Дозвіл на отримання допомоги для окремих отримувачів має бути обмеженим. Має застосовуватися принцип поступового зменшення обсягу державної допомоги.
-  Секторна допомога: “Чутливі” сектори або спеціальні види допомоги мають бути чітко визначені для того, щоб запобігти подальшому виникненню нових схем державної допомоги із спеціальним режимом.
Закон про державну допомогу має включати елементи попередньої оцінки надання бюджетної допомоги на стадії підготовки державного бюджету.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.


[i]       Див наприклад http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/category/74886, http://www.ac-rada.gov.ua/img/files/Zvit_2010.pdf
[ii]      Державна допомога визначається як державне втручання в економічну діяльність агентів, галузей або регіонів, яке і надає їм переваги.
[iii]      Під час криз обсяг допомоги збільшився до 2% ВВП

пʼятниця, 3 лютого 2012 р.

Незалежність НКРЕ – необхідна умова регулювання монополій

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій
Дискусії щодо реформування паливно-енергетичного комплексу тривають в Україні протягом останніх п’яти років. Відповідно до міжнародного досвіду реформа повинна включити запровадження сучасних механізмів регулювання ринків природних монополій і утворення незалежного органу регулювання. Тільки незалежний регуляторний орган здатний балансувати інтереси всіх учасників енергетичного ринку та забезпечувати їх прозорі взаємовідносини.
На сьогодні регулятором ринку ПЕК є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (НКРЕ) та повинна діяти як незалежний регулятор. Разом із тим, незалежність українського регулятора несе в собі значні ризики, особливо щодо визначення тарифів на послуги, які найчастіше встановлюються на основі політичної доцільності, а не економічних потреб постачальників послуг.
Однією з головних причин необхідності закріплення реальної незалежності НКРЕ є те, що Комісія регулює діяльність природних монополій в енергетичній галузі. Вона розробляє умови і правила здійснення підприємницької діяльності в сфері природної монополії на ринку газу (НАК «Нафтогаз України»).
Незалежність регулятора є також в переліку зобов’язань[1] щодо реформування енергетичного ринку, які Україна взяла на себе, приєднавшись 1 лютого 2011 року до Договору про Енергетичне Співтовариство. Згідно з нормами ЄС, регулятор повинен забезпечувати справедливу і прозору взаємодію між державою, бізнесом та споживачами енергетичних ресурсів. Дотримання зобов’язань по Договору про Енергетичне співтовариство також важливе з огляду на те, що на них засновані розділи про енергетику в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС (що також включає в себе компонент глибокої та всебічної зони вільної торгівлі).
Посилення вимог до незалежності регуляторного органу відбулося у Третьому законодавчому пакеті ЄЕС з реформи енергетичних ринків[2], що набув чинності 3 березня 2011 року. Зокрема, регулятор повинен мати окремий юридичний статус, функціональну незалежність щодо будь-якого державного чи приватного підприємства та окремо виділені бюджетні ресурси і автономію у їх використанні.
В Україні незалежність НКРЕ викликає певні сумніви. Комісія в своїй діяльності керується законами України, указами Президента та постановами Кабінету Міністрів, які закріплюють її незалежність від органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб’єктів господарювання, а також політичних партій, інших об’єднань громадян чи їх органів.
В той же час кадрова політика Комісії залежить від Президента України: він призначає та звільняє з посади Голову та членів НКРЕ. Підстави дострокового припинення їх повноважень визначені в Законі України «Про природні монополії». Член комісії не може бути власником корпоративних прав суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, у сфері діяльності відповідної комісії. В якості державних службовців члени комісій та працівники апарату комісій не можуть бути близькими родичами чи свояками осіб, яким вони безпосередньо підпорядковані, не можуть використовувати свої службові повноваження з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб. Також забороняється займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю і входити до складу органу управління чи наглядацької ради бізнес-структур. Слід відзначити, що за новою версією Закону «Про державну службу», яка набуде чинності 1 січня 2013 року, державні службовці не можуть бути членами політичних партій.
Означених норм цілком достатньо для незалежної роботи членів НКРЕ, проте недостатньо для фінансової незалежності Комісії. Фінансування витрат на забезпечення діяльності Комісії відбувається за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету. План видатків НКРЕ затверджує Голова за погодженням з Міністерством фінансів. Видатки НКРЕ зазвичай є нижчими, ніж кошти, які надходять від плати за ліцензії, що були видані НКРЕ.
Проведений аналіз українського законодавства та його відповідності європейським нормам дозволяє сформулювати такі рекомендації:
·         для підвищення фінансової незалежності Комісії необхідно створити спеціальний фонд Державного бюджету для фінансування НКРЕ, до якого зараховувати надходження від плати за видані НКРЕ ліцензії. Такий крок може збільшити фінансову незалежність Комісії і гарантувати цільове використання цих коштів.
·         для підвищення прозорості і зрозумілості для громадськості роботи НКРЕ слід зобов’язати Комісію надавати інформацію про поточний стан на ринку, обґрунтування тарифів, аналіз видачі ліцензій, плани на наступний рік у щорічному звіті НКРЕ, який повинен бути оприлюднений на сайті Комісії. До процесу формування проектів рішень потрібно залучати компанії, які працюють на цьому ринку, інші органи влади та неурядовий сектор. Також необхідно проводити щорічний зовнішній аудит регулятора.
·         для підвищення ефективності роботи НКРЕ слід встановити економічно обґрунтований рівень тарифів на послуги (зокрема на газ та електроенергію). При цьому в майбутньому в тарифах необхідно враховувати інвестиційну складову, що дозволить компаніям збільшити інвестиції в покращення ефективності системи та збільшення якості наданих послуг.
Крім того, можна сформулювати такі загальні вимоги до регуляторного органу: автономність, компетентність та відповідальність. Регулятор має бути незалежним від політичного впливу та бізнес-інтересів, мати реальну можливість впливати на учасників ринку, забезпечуючи відкриту і чесну конкуренцію, та бути відповідальним перед громадськістю. Вирішення проблеми незалежного регулятора на енергетичному ринку України дозволить зробити важливий крок на шляху реформування паливно-енергетичного комплексу, демонополізації ринків та встановлення економічно обґрунтованих тарифів.
Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.


[1] наприклад, до 01.07.11 впровадити Директиви 2001/77/ЕЕС та 2003/30/ЕС та до 01.01.12 Директиви 2003/55/ЕС, 2004/67/ЕС, 2003/54/ЕС, 2005/89/ЕС, 1999/32/ЕС, Регламенти №1228/2003 та №1775/2005 та Рішення Комісії 2006/770/ЕС
[2] Директиви 2009/72/ЄС, 2009/73/ЄС, Регламенти 713/2009, 714/2009, 715/2009

четвер, 26 січня 2012 р.

Інституційні зміни системи технічного регулювання

Катерина Куценко, дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій
Одним із важливих пунктів Порядку Денного Асоціації Україна-ЄС є приведення системи технічного регулювання України у відповідність до acquis ЄС.
5 липня 2011 року набрав чинності Закон України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції"[1], який передбачає створення системи ринкового нагляду. За нової системи значно зменшується втручання держави на етапі виробничого процесу продукції, водночас на виробника покладається більша відповідальність із забезпечення відповідності виробленої продукції встановленим стандартам та технічним регламентам. Перевірка відповідності продукції встановленим вимогам здійснюється на етапі її виведення на ринок.
Важливим у новій системі технічного регулювання є розподіл функцій стандартизації, контролю відповідності та ринкового нагляду між різними органами виконавчої влади. На сьогодні в Україні формально забезпечено необхідний розподіл функцій із технічного регулювання та ринкового нагляду. Нова система спирається на наявну інституційну архітектуру з перерозподілом функцій державних виконавчих органів.
Формування політики у сфері державного ринкового нагляду та контроль над її реалізацією здійснюються відділом ринкового нагляду при департаменті розвитку торгівлі Міністерства економічного розвитку та торгівлі України.[2] Сама реалізація політики покладена на дев’ять центральних органів виконавчої влади:  Укрморрічінспекцію, НКРЗ, Держветфітослужбу, Держгірпромнагляд, Держспоживінспекцію, Держлікслужбу, Держархбудінспекцію, Пробірну Службу, Держатомрегулювання.[3] Сфери відповідальності кожного із зазначених органів закріплено постановою Кабінету Міністрів України відповідно до галузей їх компетенції.
Питання технічного регулювання передані від Державної інспекції України із захисту прав споживачів до Департаменту технічного регулювання Міністерства економічного розвитку та торгівлі України.[4] Процедури та порядок формування і реалізації державної політики у сфері технічного регулювання (стандартизації, метрології, сертифікації, оцінки відповідності, акредитації органів з оцінки відповідності, управління якості) фактично залишилися без змін.
Незважаючи на те, що закон був ухвалений ще в грудні 2010 р. та набув чинності півроку тому, оцінювати ефективність функціонування державного ринкового нагляду на практиці видається передчасним. Адже ринок і виконавчі органи ще не повністю адаптувалися до нової системи, а також не всі підзаконні акти, що забезпечуватимуть ефективну реалізацію закону, були прийняті. Крім того, ефективна реалізація закону також гальмується кадровою та функціональною невизначеністю виконавчих органів влади, що зумовлена ініційованою в грудні 2010 року адміністративною реформою.
Однак, підсумовуючи, слід зазначити, що здійснені кроки зі створення системи ринкового нагляду спрямовані на забезпечення контролю за безпечністю продукції на ринку (не тільки вітчизняної, але і імпортної) відповідно до правил та вимог ЄС, розподіляючи функції формування та безпосередньої реалізації державної політики між центральними органами виконавчої влади. Ефективність цієї системи може бути ретельніше оцінена через деякий час, після окремого дослідження безпосередніх виробників та пунктів продажу продукції.
Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.


[2] Положення про департамент розвитку торгівлі Затверджено Наказом Міністерства економічного розвитку та торгівлі України від 05.12.2011 № 291
[3] Постанова КМУ від 1 червня 2011 року №573
[4] Затверджено Наказом Міністерства економічного розвитку та торгівлі України від 28.10.2011 № 180

четвер, 8 грудня 2011 р.

Proposals of Ukrainian think tanks on Commission's ENP report

A consortium of Ukrainian think tanks developed proposals to the European Commission's report on implementation of the European Neighbourhood Policy in 2011, particularly in Ukraine. 
The consortium includes The Ukrainian Centre for Independent Political Research, The Institute for Economic Research and Policy Consulting and The Centre for Political and Legal Reforms. The proposals were developed under support of the International Renaissance Foundation.
The proposals can be downloaded here