Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД
На даному етапі на рівні уряду Україна прихильна до моделі, за якою євроінтеграція тлумачиться не як окремий напрямок державної політики (яким слід опікуватися одному із віце-прем’єрів), а як фундаментальна складова кожного із них. Інше питання – якою мірою євроінтеграцію розуміють як фундаментальну, якою мірою вона є засобом розвитку України.
---------------------------------------------------
Відомо, що будь-яка ідея, аби відбутися, потребує організаційного забезпечення – засобів і головно людей, котрі цією ідеєю керуються. А коли йдеться про ідею, втілення якої потребує зусиль для значних і тривалих перетворень, потрібні стійкі і водночас гнучкі у своїй діяльності інституції.
Для євроінтеграційної ідеї, яку недаремно вважають "цивілізаційним вибором", такий підхід справедливий передусім.
Проте, як засвідчує огляд, який ми здійснили, інституційна основа євроінтеграції потребує більш високого (порівняно з наявним нині) рівня стійкості. Це дозволить державі Україна діяти більш цілеспрямовано і системно у формуванні, реалізації та імплементації політики, а також у здійсненні пріоритетів в сфері євроінтеграції.
Аналіз ситуації демонструє, що схеми організаційно-інституційного забезпечення євроінтеграції змінювалися щоразу зі зміною політичного керівництва країни і, відповідно, зі зміною активності зусиль на цьому напрямку, коригування пріоритетів та своєрідних темпів політики.
Станом на червень 2010 року інституційна основа євроінтеграційних програм потребує пильнішої уваги держави. Зокрема, йдеться про їхнє нормативне забезпечення, яке дещо "зависає" (скоріше, через недогляд).
Наприклад, останні зміни до указу Президента "Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)" від 24 лютого 1998 року вносилися ще у листопаді 2003-го, і деякі його приписи потребують корекції відповідно до політичних і структурних новацій на рівні уряду і центральних органів виконавчої влади, які відбулися за останні 7 років.
Адже низки установ - наприклад, Національного агентства з питань розвитку та європейської інтеграції, Уповноваженого України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції чи Державної ради з питань інтеграції – нині не існує.
Нормативного і кадрового оновлення потребує Українська частина ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, яку за посадою очолює Прем’єр-міністр України.
Але основою для створення адекватного організаційного супроводу стане не лише перегляд внутрішніх документів. З точки зору перспектив організаційного та інституційного забезпечення євроінтеграції значущою стане нова угода між Україною та ЄС, яка задасть рамки політичного діалогу та визначить адекватні цілям інструменти розвитку.
Нагадаємо, що термін дії Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом), яка була ратифікована 10 листопада 1994 року і набула чинності 1 березня 1998 року, сплив у 2008 році, а на її заміну нині готується Угода про асоціацію, яку можна означити як другий (після УПС) етап у розвитку взаємин між Україною та ЄС.
Її основними складовими мають стати лібералізація візового режиму та створення зони вільної торгівлі – два практичні результати, що однаковою мірою з готовністю сприймаються обома партнерами. А поки готується вона сама (переговори та зустрічі тривають) та розробляються ідеї щодо нового інструменту її реалізації (яким був План дій Україна-ЄС щодо Угоди про партнерство і співробітництво), правові рамки взаємин окреслюються документом під назвою «Порядок денний асоціації».
Подібно до того, як інструменти інституційного розвитку визначалися в УПС і відповідно до них вибудовувалися організаційні аспекти співробітництва, Угода про асоціацію також покликана оновити інституційні рамки співпраці України та ЄС. Поки ця взаємна робота сторін – попереду. В її основу має лягти оцінка сторонами ефективності організаційно-інституційного забезпечення співпраці, одним із фрагментів якої може виступити і доробок неурядових кіл (зокрема проекту "Виконання Порядку денного асоціації між Україною та ЄС: експертний погляд", що реалізується у партнерстві з Європейською програмою Міжнародного фонду "Відродження").
Нині мають місце особливості розмежування компетенцій у новому складі уряду, який працює з 11 березня 2010 року. Якщо доволі важливим елементом інституційного забезпечення євроінтеграції визнавалося зосередження функцій координації євроінтеграційних процесів у полі однієї із урядових установ чи міністра "без портфеля", то зараз сповідується міжсекторальний підхід у питанні організаційно-інституційного забезпечення співробітництва, про що детально йтиметься нижче.
Євроінтеграційні структури України: трохи історії
До створення структури, яка би взяла на себе функції координатора, йшлося відразу після набуття чинності Угоди про співробітництво. У 1998 році на забезпечення виконання УПС було створено Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції як окремий центральний орган виконавчої влади. Воно мало статус міністерства, а голову Національного агентства, який за посадою був міністром, призначав Президент України (1) . Функції Національного агентства зосереджувалися переважно в економічній площині. До його завдань було віднесено "забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері фінансово-економічного співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями, відповідними міждержавними і регіональними організаціями, організаціями, у тому числі кредитно-фінансовими установами, іноземних держав, їх угруповань щодо залучення кредитів, грантів, міжнародної технічної та гуманітарної допомоги, іноземних інвестицій; участь у розробленні основних напрямів державної валютно-фінансової та інвестиційної політики; участь у забезпеченні проведення єдиної державної політики з питань інтеграції з Європейським Союзом, розробленні та впровадженні механізмів координації співробітництва центральних органів виконавчої влади з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)" (2) тощо.
Попри це, у 1999 році було виокремлено 17 органів центральної виконавчої влади (3), кожен з яких відповідав за свою ділянку роботи, визначену Стратегією інтеграції України до ЄС від 14 червня 1998 року (4). А сама Стратегія визначила основні положення зовнішньополітичної стратегії щодо інтеграції України в європейський правовий простір, мету та етапи адаптації законодавства. Зокрема, вона дала поштовх до перевизначення завдань і напрямів в економічному розвитку держави. В основу визначення базового державного інституту, на який було покладено місію просування євроінтеграції, лягла певна абсолютизація економічної складової євроінтеграції.
Оскільки домінував підхід, що входження в єдиний економічний простір Європи країн-аплікантів відкриває їм доступ до європейських структурних фондів (тобто коштів, що спрямовуються на вирівнювання розвитку країн-членів ЄС), а тому слід опановувати управління в цій сфері, з 2000 року функцію "провідного" євроінтеграції було покладено на Міністерство економіки. Тоді на базі Міністерства зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі, Державного інвестиційно-клірингового комітету, Національного агентства з питань розвитку та європейської інтеграції, Державної служби експортного контролю та Агентства з питань спеціальних (вільних) економічних зон було створено Міністерство економіки – центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом (5).
У 2001 році Міністерство економіки змінило назву на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції" (6), а також отримало нові завдання і стандарти. Водночас було створено нову посаду Уповноваженого України з питань європейської інтеграції (7) .
Функції Національного координатора з питань технічної допомоги Європейського Союзу відігравали різні структури. У жовтні 2000 року їх виконував керівник департаменту міжнародного розвитку та європейської інтеграції Міністерства економіки України; від травня 2001 – міністр економіки; від 1 листопада 2003 року - міністр економіки та з питань європейської інтеграції України.
Власне, лише з цього часу нарешті було визначено поле компетенції такого координатора, що включало в себе участь у забезпеченні реалізації стратегічного курсу інтеграції України до Європейського Союзу. Як свідчить сама назва, компетенції координатора також передбачали забезпечення організації та здійснення координації діяльності, пов’язаної з одержанням Україною технічної допомоги від ЄС. Зазначимо, що за роки дії УПС така допомога державі надавалася у великому обсязі, зокрема за програмами TACIS. На початку наступного року, за словами представників представництва Єврокомісії в Україні, з боку ЄС передбачається виділення 35 млн. євро на підтримку секторальної політики в екологічній галузі.
У 2005 році, коли на вищому політичному рівні держави євроінтеграцію було осмислено як стратегію руху і спосіб розвитку, нове керівництво держави зробило спроби впорядкувати систему органів, які відповідають за координацію заходів щодо набуття Україною членства в ЄС. Воно також спробувало усунути дублювання в системі державного управління. Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України знову змінило назву на Міністерство економіки України; крім того, з нього були зняті функції забезпечення євроінтеграції (8) . Було ліквідовано Державну раду з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України і посаду Уповноваженого України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції (9). В уряді вперше було створено окрему посаду віце-прем’єр-міністра з питань євроінтеграції, яку обійняв Олег Рибачук. Втім, уже у вересні 2005 року уряд Юлії Тимошенко пішов у відставку, і у двох наступних урядах – Юрія Єханурова (22 вересня 2005 року – 4 серпня 2006 року) та Віктора Януковича (4 серпня 2006 року – 18 грудня 2007 року) вказаної посади не було. З 18 грудня 2007 року в уряді Юлії Тимошенко знову запроваджено відповідну посаду і на неї призначено особу з числа соратників Юлії Тимошенко – Григорія Немирю.
Інституційне забезпечення євроінтеграції: стратегії нової влади
Недивно для українського політичного процесу і системи організації державної влади, що зміна уряду у березні 2010 року призвела не тільки до втрати портфеля конкретним посадовцем, але й до реорганізації урядових структур. Це було викликано практичним переходом нового уряду (влади) країни до пошуку інших засобів гарантування державної безпеки, а відтак виведенням функцій "євроатлантичної інтеграції" із завдань державних структур.
Наприклад, різні види забезпечення діяльності уряду покликане надавати Бюро європейської інтеграції Секретаріату Кабінету міністрів (10), утворене 31 березня 2010 року. Вказане Бюро покликане стати "спадкоємцем" Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції, будучи "очищеним" від функцій на забезпечення безпекової політики.
Загалом реорганізація структур, до якої вдався уряд упродовж останніх трьох місяців, була спрямована не лише на виведення безпекового аспекту із функціонального поля структур, що опікуються євроінтеграцією, але й на усунення функціональних дублювань в системі органів влади та оптимізацію установ. Така реорганізація торкнулась зокрема й консультативно-дорадчих структур при Президенті України.
Номенклатура уряду Миколи Азарова не передбачає посади віце-прем’єр-міністра з питань євроінтеграції. Формально на заступника керівника Кабінету міністрів Сергія Тігіпка покладено відповідальність за розвиток "міжнародної інтеграції, зокрема СОТ, співробітництва з міжнародними організаціями та іноземними державами, координацію політики інтеграції України до Європейського Союзу; євроатлантичної інтеграції України; співробітництво з Радою Європи; адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу; транскордонне співробітництво; співпрацю з Представництвом України при ЄС; залучення і використання зовнішньої та міжнародної технічної допомоги, співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями" (11). Цю діяльність можна означити як таку, що спрямована переважно на зовнішню комунікацію уряду.
Різновиди євроінтеграційної компетенції часом явно, часом у знятому вигляді приписано поміж усіма шістьма віце-прем’єр-міністрами відповідно до напрямків державної політики, які вони курують. Скажімо, перед міністром КМУ Анатолієм Толстоуховим стоїть, зокрема, завдання впровадження технологій електронного урядування та європейських стандартів у діяльність органів виконавчої влади, сприяння вивченню та використанню світового досвіду організації державного управління. Віце-прем’єр-міністр Борис Колесніков відповідальний, зокрема, за забезпечення державної політики у сфері екологічної безпеки. Ці напрями, звісно, мають бути не менш євроінтеграційними.
Також зважаючи на нетривалий період діяльності першого з віце-прем’єрів "у європейських справах" та на ту обставину, що окремого посадовця з питань євроінтеграції не було в урядах Віктора Януковича (а присутність політичної компоненти діяльності такого в уряді Юлії Тимошенко вносила додаткову конфліктність по лінії МЗС-віце-прем’єр), можна сказати, що на даному етапі на рівні уряду Україна прихильна до моделі, за якою євроінтеграція тлумачиться не як окремий напрямок державної політики (яким слід опікуватися одному із віце-прем’єрів), а як фундаментальна складова кожного із них.
Інше питання – якою мірою євроінтеграцію розуміють як фундаментальну, якою мірою вона є засобом розвитку України. Тобто питання змісту як суспільно-політичних процесів, так і державної політики, яка має виконувати "домашні завдання" для досягнення критеріїв членства в ЄС. Оцінку глибині євроінтеграційних зусиль слід давати, враховуючи багатокомпонентні складники в діяльності органів влади, у тому числі і Верховної Ради України. Зокрема, йдеться про процес адаптації законодавства України до законодавства ЄС, засади здійснення антикорупційної політики, реформування системи державної служби, забезпечення незалежності судово-правової системи, розробку та реалізацію політики, спрямованої на соціальне вирівнювання тощо.
Таку оцінку роботі держави вправі виставити кожен її громадянин.
----------------------
Статтю підготовлено в рамках проекту "Виконання Порядку денного Асоціації (ПДА) між Україною і ЄС: експертний погляд", який виконує Консорціум аналітичних центрів у складі УНЦПД, Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) та Центру політико-правових реформ (ЦППР) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Медійну підтримку проекту надає МГО "Інтерньюз-Україна". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.
---------------------------
[1] Очолив тоді Національне агентство Роман Шпек. Потім його змінив Андрій Веселовський. На даний момент (15 червня 2010 року) посада голови Постійного представництва України при ЄС вакантна.
[2] Див. Указ Президента України "Про Положення про Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції" від 23 квітня 1998 року // Офіційний вісник України від 14 травня 1998 року. - № 17. - С. 1.
[3] Див. Розпорядження Президента України від 27 червня 1999 року "Про перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу" // Офіційний вісник України від 23 липня 1999 року. - № 27. - С. 121.
[4] Указ Президента України "Про затвердження стратегії інтеграції України до Європейського Союзу" від 11 червня 1998 року // Газ. Урядовий кур’єр від 18 червня 1998 року
[5] Указ Президента України "Про Міністерство економіки України" від 23 жовтня 2000 року // Офіційний вісник України від 10 листопада 2000 року. - № 43. - С. 46.
[6] Указ Президента України від 21 серпня 2001 року № 724/2001 "Про перейменування Міністерства економіки України" // Газ. Офіційний вісник України від 7 вересня 2001 року. - № 34. - С. 74.
[7] Указ Президента України "Про Уповноваженого України з питань європейської інтеграції" від 21 серпня 2001 року // Сайт Верховної Ради України. [Електронний документ]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=725%2F2001
[8] Указ Президента України від 20 квітня 2005 року № 677/2005 "Про Міністерство економіки України" // Газ. Урядовий кур’єр від 14 травня 2005 року, № 88.
[9] Указ Президента України "Про ліквідацію Державної ради з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України" від 29 листопада 2005 року // Газ. Урядовий кур’єр від 7 грудня 2005 року, № 233.
[10] Положення про Бюро європейської інтеграції // Сайт Кабінету міністрів України. - [Електронний документ]. – Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article%3fshowHidden=1&art_id=186733827&cat_id=163298432&ctime=1274968759351
Немає коментарів:
Дописати коментар