понеділок, 18 жовтня 2010 р.

Зміна Конституції України через Конституційний Суд України: коментар Центру політико-правових реформ

Аналіз Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 року

30 вересня 2010 року Конституційний Суд України своїм Рішенням у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України фактично  змінив Конституцію України. Так, Конституційний Суд визнав неконституційним Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222 на підставі порушення встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення, а також фактично відновив дію конституційних положень у редакції від 28 червня 1996 року.

Історія питання, політичний аналіз та розгляд справи у Конституційному Суді
        
На жаль, при правовому аналізі цього Рішення не можемо обійтися без політичної складової. Причинами виникнення сьогоднішньої доволі складної ситуації щодо нашого Основного Закону є політичні торги, політичні домовленості та політична доцільність, які не враховували положення Конституції.
Конституційні зміни грудня 2004 року стали результатом політичних торгів та тимчасових домовленостей, де політичний інтерес є найбільшою цінністю, більшою за Конституцію України. Так, при політичному програші посади Президента Партія регіонів була прихильником парламентсько-президентської республіки та ініціювала і голосувала за Закон “Про внесення змін до Конституції України” № 2222 з порушенням конституційної процедури.
Ці порушення Конституції України потягнули за собою нові, неконституційні дії щодо Конституційного Суду – блокування його діяльності та поновлення його діяльності у серпні 2006 року лише з одночасним неконституційним обмеженням повноважень Конституційного Суду в частині виключення з предмету його розгляду чинних законів про внесення змін до Конституції. Лише 26 червня 2008 року Конституційний Суд своїм Рішенням відновив конституційні межі своїх повноважень – визнав обмеження повноважень Конституційного Суду законом таким, що не відповідає Конституції України та встановив, що його повноваження встановлені виключно у Конституції України.
З моменту відновлення діяльності Конституційного Суду, на наш погляд, останній стояв на позиції визнання конституційності Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222, оскільки давав тлумачення цим положенням, перевіряв на відповідність ним законодавство України. У своїй чотирьохрічній практиці Конституційний Суд прямо в жодному рішенні не висловив правової позиції щодо конституційності Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222. Хоча з огляду на положення  частини другої статті 95 Закону «Про Конституційний Суд України» (у разі якщо при тлумаченні Закону України (його окремих частин) була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності цього Закону) та, виходячи з позиції розгляду Закону № 2222 як окремого закону, а не невід’ємної частини  Конституції України (яка була застосована Судом у розлядуваному Рішенні), Судом не було виявлено ознак неконституційності Закону № 2222 до 30 вересня 2010 року.
Слід зазначити, що Конституційний Суд відмовився розглядати питання неконституційності Закону № 2222 й за ініціативою конституційно уповноважених суб’єктів права (групи народних депутатів від Блоку «Юлії Тимошенко») за формальними обставинами та, виходячи з принципу конституційної стабільності й цілісності, зазначивши, що «положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід’ємною складовою Конституції України – окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію».
На сьогодні, у звязку зі зміною політичної ситуації, а саме перемогою на президентських виборах (і не суттєво, що держава та суспільство живе майже 4 роки за новими положеннями Конституції) порушники ініціювали питання розгляду своїх же порушень Конституції з метою зміни Конституції та повернення до президентсько-парламентської республіки.
Проте для зміни Конституції, як доводить вже й український досвід «неконституціоналізму», суттєвим є процедура. На сьогодні фактично зміна Конституції України відбулася шляхом прийняття Рішення Конституційним Судом 30 вересня 2010 року.
Декілька слів про процедуру розгляду цього питання у Конституційному Суді.
По-перше, необхідно звернути увагу на непланові кадрові зміни у складі Конституційного Суду напередодні розгляду цього питання. При чому судді Конституційного Суду несподівано пішли у відставку за власним бажанням. Деякі з них, зокрема суддя КСУ у відставці Я.Мачужах у своєму інтерв’ю прямо зазначила, що її звільнення пов’язано з розглядом питання щодо конституційної реформи 2004 року у Конституційному Суді.
По-друге, неможливо не звернути увагу на швидкий розгляд Конституційним Судом вкрай складного та суспільно важливого питання   (мабуть найшвидший розгляд у практиці Конституційного Суду - чотири дні пленарних засідань), на незначну кількість запитів судді-доповідача навіть порівняно з звичайною практикою Конституційного Суду при розгляді справ, відсутність запитів до авторитетних фахівців у галузі конституційного права, до незалежних громадських організацій. До участі у розгляді справи відповідно до статті 55 Закону України «Про Конституційний Суд України» не було залучено свідків, експертів, хоча справа стосується порушення процедури зміни Конституції України.
Отже провадження щодо розгляду питання про зміну Конституції у неконституційний спосіб не мало особливостей (хоча, на наш погляд, це суттєва законодавча прогалина Закону «Про Конституційний Суд України») окрім телетрансляції, швидкості, обмеженості правових позицій та недосвідченості деяких суддів Конституційного Суду України, оскільки це була їх перша справа та вкрай обмежений час для ознайомлення з матеріалами справи.

Змістовний аналіз Рішення

Насамперед зупинимося на питанні відкриття провадження у цій справі.
Виходячи з конституційних повноважень Конституційного Суду України, встановлених у пункті 1 частини першої статті 150 Конституції України, Конституційний Суд уповноважений розглядати неконституційність будь-яких законів без виключень. Це підтверджено й Рішенням Конституційного Суду України у справі про повноваження Конституційного Суду України від 26 червня 2008 року, про яке згадується у Рішенні.
Проте неможна погодитися з думкою, що не має різниці у повноваженнях Конституційного Суду розглядати питання неконституційності законів та законів про внесення змін до Конституції. Хоча стаття 150 Конституції не робить будь-яких застережень з цього приводу,  комплексний аналіз статті 150, частини першої статті 152 та статті 159 Конституції України показує, що Конституційний Суд України уповноважений розглядати питання неконституційності законів про внесення змін до Конституції лише на підставі порушення конституційної процедури (наступний конституційний контроль). Аналогом же розгляду питань щодо невідповідності Конституції законів для законів про внесення змін до Конституції є попередній конституційний контроль за законопроектами про внесення змін до Конституції лише в частині їх відповідності вимогам статей 157 та 158 Конституції України (стаття 159 Конституції України). При чому, слід звернути увагу, що попередній конституційний контроль обмежується перевіркою змісту конституційних змін в частині недопущення скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, ліквідації незалежності чи порушення територіальної цілісності України та перевіркою дотримання процедури ухвалення конституційних змін теж в частині, яка визначена у цих статтях. При цьому Конституційний Суд України не уповноважений встановлювати порушення конституційної процедури внесення змін, яка встановлена у інших статтях Конституції, наприклад у статтях 154-156.
Шкода лише, що сьогоднішня позиція Конституційного Суду  щодо необхідності відкриття провадження у цій справі не була застосована Судом у його попередній практиці, а саме в Ухвалі про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 102 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про внесення змін до Конституції України“, Закону України „Про внесення зміни до розділу IV „Прикінцеві та перехідні положення“ Закону України „Про Конституційний Суд України“ від 5 лютого 2008 року.

Питання порушення конституційної процедури зміни Конституції України
З вище викладеного випливає, що питання неконституційності закону про внесення змін до Конституції України може бути розглянуто Конституційним Судом лише на підставі порушення процедури його прийняття. При чому, як зазначив Суд у  вже попередньо нами згадуваному Рішенні: «Конституційний Суд України вважає, що саме він повинен здійснювати наступний конституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі ХІІІ цієї Конституції, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України» (виділено нами).
Конституційний Суд України цілком доречно послався на цю свою правову позиції у підпункті 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення. Проте вже у наступному пункті 4 Рішення Суд зазначає, що «Вирішуючи питання, порушені у конституційному поданні, Конституційний Суд України виходить з того, що конституційному контролю підлягає не зміст Закону № 2222, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення». Вбачається певна суперечність у цих позиціях Суду: чому Суд відмовляється виконати покладений на нього обов’язок та перевірити, чи порушення конституційної процедури мали наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України. Тим більш, що в нашому випадку вбачається порушення процедури внесення змін до Конституції України у недотриманні конституційних положень щодо необхідності отримання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, що й доводить Суд у своєму пункті 4 мотивувальної частини.  Глибший аналіз нам показує, що дотримання цього етапу покликано захистити незалежність держави,  права і свободи людини і громадянина та забезпечити стабільність Конституції України. Фактично ж внесені зміни у грудні 2004 року не порушують цього.
На наш погляд, всебічний розгляд питання порушення конституційної процедури внесення змін до Конституції України обов’язково вимагає встановлення фактів порушення, а отже встановлення неконституційних дій, та відповідно суб’єктів, які порушили Конституцію України.  Конституційний Суд як охоронець Конституції України визнаючи неконституційною зміну Конституції України не повинен залишити в стороні питання винних у цих порушеннях та їх відповідальності. З Рішення Конституційного Суду випливає, що нібито порушення відбувалися автоматично: Законопроект не направився у відповідний час до Конституційного Суду, Законопроект поставився на голосування «в пакеті».
Конституційний Суд України мав звернути увагу, по-перше,  що відповідно до статті 79 Конституції України перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України присягу, у який, зокрема, присягаються додержуватися Конституції України та, по-друге, закликати винних народних депутатів України відповідно до пункту 1 частини другої статті 81 Конституції України скласти повноваження за особистою заявою. Відповідно до частини третьої статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» Конституційний Суд України має право зажадати від відповідних державних органів письмового підтвердження виконання рішення. Перед нами постає питання, в яких випадках Конституційний Суд має використовувати такі свої можливості, як не у випадку визнання неконституційним внесення змін до Конституції.

Питання щодо повноважень Суду відновлювати дію конституційних положень
Найбільш суперечним для нас є правова позиція Конституційного Суду щодо своїх повноважень відновлювати дію конституційних положень, що вже втратили чинність.
Так, Конституційний Суд України у абзаці четвертому пункту 6 мотивувальної частини Рішення «виходить з того, що визнання неконституційним Закону № 2222 у зв’язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222.» При цьому, Суд пояснює, що «підставою для втрати чинності законом у цілому або його окремими положеннями є, зокрема, визнання закону, його окремих положень такими, що втратили чинність, єдиним органом законодавчої влади – Верховною Радою України, або визнання їх такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні – Конституційним Судом України». Помилковим в даному випадку для нас є ототожнення Конституційним Судом України законів та законів про внесення змін до Конституції України. Щодо останніхй діє особливий порядок як прийняття, так і скасування, а порядок відновлення дії конституційних норм взагалі Конституцією не передбачений. Верховна Рада України не може скасувати Закон України про внесення змін до Конституції України.
Як цілком правильно констатував Суд у підпункті 3.1. пункту 3 мотивувальної частини Рішення «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України). У пункті 1 частини першої статті 85 Конституції України визначено повноваження Верховної Ради України вносити зміни до Конституції України, але виключно в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України» та продовжив свою думку у абзаці другому пункту 5  мотивувальної частини Рішення «У Конституції України окремо встановлено повноваження Верховної Ради України щодо внесення змін до Конституції України відповідно до процедури, передбаченої розділом ХІІІ (пункт 1 частини першої статті 85), і прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85) за процедурою, встановленою її статтями 91, 93. Отже, зазначені повноваження Верховної Ради України є самостійними і відрізняються за конституційною процедурою їх реалізації.»
Незрозумілим для нас залишається, як Конституційний Суд України після такої констатації прийшов до висновку, що в нього є повноваження змінювати Конституцію України шляхом відновлення дії конституційних положень, що втратили чинність або про автоматичне відновлення дії певних конституційних положень.
Нашу позицію щодо відсутності у Конституційного Суду повноважень відновлювати дію конституційних положень  підтверджує й саме Рішення Конституційного Суду. Так, резолютивна частина Рішення не містить положень щодо відновлення дії Конституції України у редакції 1996 року, оскільки  Конституційний Суд України не мав можливості послатися на відповідні положення Конституції України, Закону «Про Конституційний Суд України», які дозволяють йому це робити. Такої ж позиції дотримуються  й судді Конституційного Суду України П.Б. Стецюк, В.І. Шишкін, що ними професійно обґрунтовано у окремих думках до Рішення.
З вище зазначеного, можна констатувати суперечливість, неповноту Рішення, відсутність належного мотивування правових позицій Суду та  непослідовність позицій Суду у цьому питанні, а також породження конституційної невизначеності щодо вищих виборних органів. Так, зміна статусів вищих виборних органів, а саме зміна строків та обсягу повноважень Парламенту та Президента завжди тягне за собою політичні домовленості щодо статусу діючих органів (які, як правило, фіксуються у перехідних положеннях закону про внесення змін до Конституції). При чому, зміни у статусі діючих вищих виборних органів не повинні порушувати виборчі права громадян.


Замість висновку питання:
Чи може поспішне Рішення Конституційного Суду України з великими сумнівами щодо конституційності дій самого Суду, а також незалежності суддів Суду при винесенні цього Рішення стати кроком до стабільності Конституції України, відновлення конституційного порядку?
Невже для нас є нормальним констатація факту зміни Конституції у неконституційний спосіб без встановлення винних?
Питання, за якою Конституцією ми живемо відкрите, оскільки де є гарантія, що завтра Конституційний Суд України не змінить свою позицію? (пропонується звернутися з конституційним зверненням щодо тлумачення статті 150 Конституції України в аспекті меж повноважень Конституційного Суду, зокрема щодо повноважень Суду відновляти дію конституційних положень)
Чи можна узурпувати владу за допомогою дій Конституційного Суду України?
Чи є в нас Конституція, яка обмежує владу та дана громадянами владі?

Рішення Конституційного Суду висвітлює, по-перше, неспроможність Конституційного Суду  України в механізмі державної влади виконати своє завдання відповідно до статті 2 Закону України «Про Конституційний Суд України» - гарантувати верховенство Конституції України як Основного Закону держави на всій території України та, по-друге, неналежне відношення влади увесь цей час до Конституції України.
Все це змушує громадянське суспільство консолідувати зусилля для  проведення комплексної конституційної реформи в межах права в цілому для відновлення конституційного порядку та, зокрема, з метою вдосконалення порядку формування Конституційного Суду України та забезпечення незалежності суддів Конституційного Суду України.



         

Немає коментарів:

Дописати коментар