четвер, 29 липня 2010 р.

Закон України «Про засади функціонування ринку природного газу»: аналіз на відповідність нормам законодавства ЄС


8 липня 2010 року сталася довгоочікувана подія для енергетичного сектору України – Верховна Рада затвердила новий закон, що визначає нормативну базу для створення конкурентної моделі ринку газу в Україні. Прийняття такого закону назрівало вже давно, оскільки нинішня монополізація ринку газу і постійне втручання держави в ціноутворення та операційну діяльність найбільшого оператора – державної компанії НАК «Нафтогаз України» – призвело до погіршення фінансового стану компанії та неможливості забезпечити здіснення необхідних інвестицій в модернізацію національної газотранспортної системи (далі – ГТС). До того ж, створення  нової моделі організації газового ринку було однією з основних вимог Міжнародного Валютного Фонду, Європейської Комісії та інших міжнародних організацій для надання Україні фінансування у вигляді кредитів, в тому числі на модернізацію ГТС.
Зразком для нового закону стало законодавство ЄС з регулювання газового ринку, а саме Директива 2003/55/ЕС і Регламент ЕС 1775/2005, що визначають модель організації ринку газу в ЄС. Головною метою здійснення реформ газового сектору в ЄС є відкриття газових ринків країн-членів, що означає створення конкурентної моделі газового ринку, яка передбачає наявність законодавчо затверджених рівних можливостей для:
-          споживачів: вільно обирати постачальників природного газу;
-          операторів: вільно отримувати доступ до мережевої інфраструктури, включаючи магістральні і локальні газопроводи та підземні сховища газу (ПСГ);
Головним інструментом для створення конкурентного ринку газу в ЄС та усунення монополій на газових ринках країн-членів є вертикальне розділення, що передбачає відокремлення функцій транспортування, розподілу та постачання у вертикально-інтегрованих газових компаніях. Відповідно до Директиви 2003/55/ЕС, вертикально-інтегровані транзитні та розподільчі системні оператори мають бути як мінімум юридично відокремлені та бути незалежними один від одного та від інших підрозділів вертикально-інтегрованої компанії в питаннях організації бізнесу і прийняття управлінських рішень. Крім того, додатковою вимогою на сьогодні є функціональне розділення, що передбачає незалежне призначення менеджменту вищезазначених операторів. Результатом такого розділення є можливість незалежного прийняття рішень відокремленими операторами виключно в своїх власних інтересах, окремо від інтересів департаменту продажів вертикально-інтегрованої компанії.
Принципи нової моделі організації українського газового ринку, що містяться у новому законі, доволі тісно інтегровані із відповідними положеннями європейських газових директив, що безумовно є позитивним сигналом для ЄС, міжнародних організацій та широкого загалу інвесторів, оскільки встановлюють засади для встановлення конкурентних відносин на ринку газу, що до сьогодні штучно стримувались державою. Зокрема, найважливіші принципи організації ринку природного газу, що прописані в законі і відповідають європейським нормам є наступними:
1.      Відкриття ринку газу
-          Задекларований принцип відкриття ринку для всіх без виключення операторів є найголовнішою умовою для створення реальної конкуренції на газовому ринку України. Відкриття ринку означає гарантування права споживачеві вільно обирати постачальників газу, що потребує створення рівних умов для доступу на ринок як для вже існуючих на ринку фірм, так і для тих, що щойно на ньому з’явилися. При цьому єдиним обмежувальним фактором для доступу на ринок є система ліцензування, яка дозволяє такі види діяльності як транспортування, розподіл, постачання, збереження або виробництво на основі об’єктивних, прозорих та недискримінаційних критеріїв доступу, що визначаються регулятором.
2.      Відокремлення функцій транспортування, постачання, розподілу та зберігання природного газу
-          Транзитному оператору забороняється здійснювати діяльність із видобування та постачання природного газу, тоді як розподільчий оператор позбавляється можливості входити на ринки видобування, постачання, зберігання і транспортування природного газу;
-          Якщо транзитний чи розподільчий оператор є складовою частиною вертикально-інтегрованої компанії, він має бути юридично та організаційно відокремленим від інших видів діяльності такої компанії, що безпосередньо не пов’язані із транспортуванням та/або розподілом природного газу. Незалежність діяльності таких операторів має досягатися через (1) через заборону суміщення посад у складі вертикально-інтегрованої компанії; (2) самостійність прийняття рішення щодо поточних фінансових та інших бізнес-операцій;
3.      Надання рівних можливостей для доступу третіх сторін до ГТС та ПСГ в Україні
-          Норма про доступ третіх сторін до мережевої інфраструктури також є одним із головних інструментів демонополізації газових ринків і в даній інтерпретації повністю відповідає концепції регульованого доступу третіх сторін до мережевої інфраструктури, що визначається відповідними директивами ЄС. Усуваючи штучні перешкоди для доступу до газових мереж зі сторони операторів, що ними володіють, дана законодавча норма фактично створює умови для роботи інших операторів із постачання і продажу природного газу, ніж ті, що пов’язані із операторами мереж. Єдиними критеріями, що дозволяють операторам мережевої інфраструктури відмовити у доступі суб’єктам газового ринку до мережі є відсутність вільної пропускної потужності та/або порушення замовником вимог доступу до мережевої інфраструктури.
4.      Створення незалежного регулятора на ринку газу
-          Незважаючи на те, що регулятор на газовому ринку України вже існує – Національна комісія регулювання електроенергетики України (далі – НКРЕ) – він не мав реальної незалежності у прийнятті рішень через невизначений законодавчий статус, що дозволяло виконавчій владі чи Президенту прямо втручатися в роботу НКРЕ. Відтепер статус НКРЕ закріплено у новому законі, який чітко закріплює принцип незалежності комісії. Головними функціями НКРЕ є (1) ліцензування операторів ринку; (2) встановлення тарифів за користування мережевою інфраструктурою; (3) розробка правил доступу до мережевої інфраструктури; (4) здійснення функцій нагляду за виконанням норм даного закону тощо.
Закон, однак, містить обмеження щодо ринку збуту газовидобувних компаній,  а також їхніх дочірніх компаній і філії, в тому числі, які являються учасниками договорів про спільну діяльність. Такі компанії зобов’язані щомісячно продавати видобутий в Україні газ уповноваженій урядом організації за регульованими цінами. Ця організація буде формувати ресурс газу для наступного його продажу населенню за роздрібними цінами, що будуть встановлюватися НКРЕ. З одного боку, дана норма не відповідає європейським нормам щодо вільного вибору постачальників та незалежності у прийнятті рішень, оскільки передбачає привілейовані умови придбання газу для населення як для групи споживачів та цінове регулювання для державних видобувних компаній та обмежує потенціал для зростання власного видобутку природного газу в Україні. З іншого – такий традиційно субсидований сегмент газового ринку як реалізація газу населенню буде повністю забезпечуватись державою відокремлено від інших сегментів газового ринку, усуваючи таким чином наявне кросс-субсидування при умові проведення розділення НАК «Нафтогаз».. Як результат, цей крок можна розглядати як бажання держави зберегти на певний час низькі ціни на газ для населення, з метою згладжування негативного соціального ефекту від їх зростання. Сьогодні майже весь газ внутрішнього видобутку видобувається державними компаніями, які скорочують інвестиції у видобуток газу в Україні внаслідок неадекватного цінового регулювання. Для збереження чи навіть збільшення нинішніх рівнів видобутку газу в Україні держава так чи інакше буде змушена поступово підвищувати регульовані ціни на газ внутрішнього видобутку до рівня, що дозволить повноцінно інвестувати в розширення внутрішнього видобування газу, або врешті-решт скасувати дану норму.
Очевидно, що в результаті виконання запровадження в життя норм нового закону нинішня організація газового ринку у вигляді державної монополії відійде у минуле. Внаслідок процесу вертикального розділення державний монополіст – НАК «Нафтогаз України» – ймовірно буде розділений на ряд компаній, що будуть займатися видобуванням, транзитом, розподіленням та постачанням природного газу. Вслід за відкриттям внутрішнього газового ринку збільшиться конкуренція в сегментах видобування, розподілення та постачання газу, в тому числі за участю іноземних компаній, яким цікавий достатньо великий ринок України. Водночас, реальна незалежність операторів буде мати наслідком ринкове ціноутворення, що дозволить їм здійснювати інвестиції за рахунок власних прибутків та залучати ресурси на зовнішніх ринках капіталу. Також встановлення конкурентної моделі ринку значно просуне вперед співпрацю України з міжнародними організаціями у питанні виділення траншів кредитів для модернізації української ГТС, що наразі гостро потребує інвестицій.
Втім, виконання закону несе в собі ряд потенційних ризиків, що можуть негативно вплинути на процес формування конкурентного ринку газу в Україні. Найбільшим з них є лише проведення формального, лише юридичного вертикального розділення операторів на газовому ринку, як це, наприклад, вже має місце у випадку НАК Нафтогаз». Це, в свою чергу, може означати фактичне збереження фінансової та управлінської залежності операторів газового ринку від материнської компанії, що може призвести до недобросовісної конкуренції і викривлення ціноутворення.
Іншим ризиком, що може призвести до появи вищезазначеного стану, є відсутність реальної незалежності НКРЕ, повноваження якої щодо регулювання та контролю над газовим ринком можуть залишитись лише на папері, що створить умови для подальшого втручання політиків у процеси ціноутворення та лобіювання інтересів певних операторів на газовому ринку. Таким чином, створення конкурентних умов роботи на газовому ринку України буде вимагати від держави проведення неупередженої політики щодо розділення та регулювання газового ринку для того, щоб уникнути його прихованої монополізації.

Немає коментарів:

Дописати коментар