Відмова від перехресного субсидування — необхідна умова реформування ринку електроенергії

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

Реформування ринку електроенергії та скасування перехресного субсидування тарифів містяться в зобов’язаннях, які Україна взяла перед Євросоюзом. Зокрема, у Порядку денному про асоціацію записана вимога до України продовжувати реформу тарифу на електроенергію та заходи, які б гарантували повну оплату за постачання електроенергії.

Ринок електроенергетики України - це ринок природної монополії, який відрізняється використанням перехресного субсидування. Перехресне субсидування - це ситуація, коли тарифи на окремі види послуг значно перевищують їх економічно обґрунтований рівень, тоді як тарифи на інші послуги не покривають навіть витрат на їх надання. В випадку ринку електроенергії тарифи для промислових споживачів значно вищі за ринкову ціну, а тарифи для населення не покривають навіть половини витрат.

Така ситуація шкодить як промисловим, так і побутовим споживачам. Промислові споживачі вимушені платити високу ціну за спожиту електроенергію, що знижує їх прибутки та збільшує вартість продукції, а населення не має стимулів до енергозбереження. Також через перехресне субсидування відсутня мотивація та кошти для оновлення інфраструктури у компаній, що її експлуатують. Штучне стримування тарифів для населення і стрімке їх зростання для промисловості призводить до того, що населення несе значно більше цінове навантаження, ніж у разі економічно обґрунтованого рівня тарифів на електроенергію для побутових споживачів з одночасним наданням адресної соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення.

Ринок електроенергії в Україні побудований за моделлю «єдиного пулу», або «єдиного покупця». Генеруючі компанії виробляють електроенергію і продають її ДП «Енергоринок», який, в свою чергу, продає її розподільчим компаніям (обленерго і незалежним постачальникам). «Енергоринок» також веде облік електроенергії та адмініструє систему платежів, а «Укренерго» здійснює технічну підтримку. Далі обленерго та незалежні постачальники розподіляють електроенергію між роздрібними та великими промисловими споживачами.

Постачальники електроенергії купують її на Оптовому ринку електроенергії (ОРЕ) і поділяються на тих, хто постачає за фіксованою ціною (регульованим тарифом, який встановлює НКРЕ), і тих, хто працює за ціновими заявками (нерегульованим тарифом, який визначається на конкурентному ринку). Постачальники за регульованим тарифом – це обленерго, на ОРЕ вони складають більшість. Постачальники за нерегульованим тарифом - це, в основному, промислові підприємства, які купують електроенергію для своїх потреб, або компанії-посередники, які купують електроенергію на оптовому ринку і перепродають її великим споживачам. Обсяги електроенергії, якою вони торгують, незначні і становлять близько 10% від загального обсягу.[1]

Для компенсації збитків енергокомпаніям, які постачають за регульованим тарифом, НКРЕ застосовує систему дотаційних сертифікатів. В серпні 2011 року 90% дотацій на постачання електроенергії становили дотації населенню та населеним пунктам. Тарифи споживачам встановлюються відповідно до категорії напруги та групи споживачів. Роздрібні тарифи першої (35 кВ та вище) та другої категорії визначаються компаніями-постачальниками на основі середньої закупівельної ціни та тарифів на передачу енергії, які встановлюються НКРЕ. Роздрібні тарифи для інших категорій регулюються НКРЕ відповідно до «Методології та процедури встановлення роздрібних тарифів на електроенергію, передачу з низькою напругою та регульованих тарифів для постачальників електроенергії».

Розрахунок  тарифів  на  електроенергію  –  це  складний  процес  із  великою  кількістю формул.  Причому  кінцевий  споживач  (населення) не отримує інформації про складові частини тарифу,  встановленого НКРЕ. До складу роздрібного тарифу на електроенергію входять: прогнозована оптова ринкова та середня закупівельна ціна електроенергії, фактична ціна закупівлі на ОРЕ, граничні рівні коефіцієнтів нормативних технологічних витрат електроенергії в електричних мережах (окремо для кожного обленерго), тарифи на передачу електроенергії місцевими електромережами (окремо для кожного обленерго), тарифи на постачання електричної енергії за регульованим тарифом, сума дотацій та обсяг закупівлі електроенергії на ОРЕ, коефіцієнт складності при постачанні електроенергії споживачам 2 групи, тобто населенню. Простежити, наскільки тарифи на електроенергію покривають витрати, дуже складно.

В умовах зростання вартості виробництва і транспортування електроенергії стримування росту тарифів призвело до того, що на початок 2011 року населення відшкодовувало лише 24% витрат (за даними НКРЕ). На фоні погіршення економічної ситуації в країні та світі це ще більше погіршило фінансове становище підприємств галузі.

Одним із виходів із такої ситуації є впровадження повномасштабного конкурентного ринку, який дасть можливість розширити економічну свободу не лише учасникам оптового ринку, але і споживачам. Такий ринок дозволить краще стимулювати інвестиції, відображати витрати у ціні, підвищити ефективність роботи та інтегруватися до європейського ринку.  Двосторонні договори, які пропонуватимуться виробниками, будуть відображати залежність дійсних витрат виробників від сезону, періодів доби або інших умов. А ціни, що сплачуватимуться споживачами, – характеристики їх попиту (графік навантажень, обсяг).

В Директиві 2003/54/ЕС йдеться про те, що споживачі повинні мати можливість отримати інформацію про тарифи, яка має бути опублікована до введення їх в дію. Уряд має гарантувати постачання електроенергії за прийнятними, легко і чітко порівнюваними, прозорими цінами. Умовою виконання цієї Директиви є прийняття Закону «Про засади функціонування ринку електричної енергії в Україні», який знаходиться в розробці. НКРЕ також розробив проект постанови «Про затвердження Методики формування необхідного доходу ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими електромережами та тарифу на постачання електроенергії». Постанова набере чинності протягом 3 місяців після внесення змін до Закону України «Про природні монополії».

Директива 2005/89/ЕС вимагає, щоб усі заходи уряду, спрямовані на безперебійне постачання, були недискримінаційними і враховували їх можливий вплив на ціну електроенергії для кінцевих споживачів. Розпорядженням Кабміну №733-р від 3.08.11 р. передбачалося до 1.01.12 р. розробити заходи із забезпечення безпеки електропостачання та інвестування в інфраструктуру відповідно до вимог Директиви. Ці заходи досі знаходяться в розробці.

При встановленні економічно обґрунтованого рівня тарифів на електроенергію для побутових споживачів необхідно подбати про соціально незахищені верстви населення, передбачивши реформування системи соціального захисту, зокрема, надання адресної соціальної допомоги[2].

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1]    http://www.er.gov.ua/doc.php?f=2562

[2]     Хандріх Л., Бетлій О. Принципи і способи функціонування адресної соціальної допомоги: рекомендації для України, Консультативна робота №7, жовтень 2008.

Впровадження Транспортної стратегії: чекаємо на допомогу Євросоюзу?

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

В Україні завжди існувала проблема реалізації гарних ідей, планів та стратегій. Незважаючи на витрачені кошти, зусилля та час, економічне обґрунтування, виділення коштів та підтримку міністерств і відомств стратегії та програми розвитку залишаються лише на папері. Ніякої реалізації не відбувається. Або відбувається, але не повністю і не в ті строки. Згадаємо Транспортну стратегію України на період до 2020 року, затверджену 20 жовтня 2010 року, яка визначає основні напрями розвитку транспортного сектору. Уряд планує розвивати інфраструктуру, оновити рухомий склад, поліпшити інвестиційний клімат, підвищити якість послуг та інтегрувати вітчизняну транспортну систему до європейської та міжнародної систем. Але Транспортна стратегія – це лише каркас, вона містить лише загальні ідеї та напрямки роботи. Щоб ці ідеї можна було втілити в життя, Міністерство інфраструктури має розробити програми розвитку окремих видів транспорту на період до 2015 року.

На даний час Міністерством інфраструктури розробляється Програма з розвитку всіх видів транспорту та дорожньої інфраструктури до 2015 року, яку планується затвердити в 2012 році. Крім того, зараз діють кілька галузевих програм у транспортній сфері: Державна цільова програма реформування залізничного транспорту на 2010-2019 роки, Концепція реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування та план заходів щодо її реалізації, Галузева програма забезпечення безпеки дорожнього руху на 2010-2012 роки, Програма оновлення локомотивного парку залізниць України на 2012-2016 роки. На 2012 рік заплановано розробити Програму будівництва та розвитку мережі метрополітенів України на період до 2020 року. Крім Транспортної стратегії, про розвиток транспортної галузі йдеться також в Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки.

Отже, планів та програм розвитку вистачає. Багато є вже розроблених, багато планується ще розробити і затвердити в майбутньому. Причому слід брати до уваги, що розвиток транспортної галузі та впровадження стратегій повинні спиратись не лише на українське, але й на європейське законодавство. Робота по наближенню законів України до директив та регламентів ЄС розпочалася після прийняття Порядку денного асоціації Україна-ЄС і продовжується в рамках проекту Угоди про асоціацію та переговорів про спільний повітряний простір. Зокрема, з метою гармонізації із нормативними актами ЄС були видані Постанова КМУ «Про затвердження Технічного регламенту прогулянкових суден»[1] і Накази Мінінфраструктури[2] «Про затвердження Правил видачі свідоцтв персоналу з технічного обслуговування повітряних суден», «Про затвердження Правил з підтримання льотної придатності» та інші. У 2012 році планується розробити Технічний регламент з безпеки інфраструктури залізничного транспорту і Технічний регламент безпеки рухомого складу залізничного транспорту^[3].

Допомогти Україні з впровадженням Транспортної стратегії вирішив Євросоюз, який виділив кошти в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства. Український уряд 21.12.2010 р. уклав з ЄС відповідну Угоду про фінансування програми «Підтримка впровадження транспортної стратегії України»[4]. Гроші виділяються на  інституційні реформи, безпеку, розвиток інфраструктури, управління транспортними потоками та посилення адміністративних спроможностей. Програма допомоги ЄС передбачає фінансовий внесок ЄС на загальну суму 65 млн. євро до спеціального фонду Державного бюджету. Надання фінансової допомоги заплановано впродовж чотирьох років у вигляді чотирьох змішаних траншів – фіксованих та обумовлених – за виконанням Урядом України певних умов. Фіксована сума становить 27 млн. євро, решту 38 млн. євро Україна отримає за умови впровадження реформ.

Інструмент європейського сусідства та партнерства не вперше виділяє кошти на галузеві реформи. Першою програмою Єврокомісії, яка впроваджувалася в Україні із застосуванням галузевої підтримки, була «Підтримка впровадження Енергетичної стратегії України». Угоду про фінансування програми було підписано 17 березня         2008 року, а в грудні 2008 року Україна отримала першу частину першого траншу (23 млн. євро). Подальше надходження грошей припинилося через невиконання Україною необхідних критеріїв.

В квітні 2011 року Уряд заявив, що Україна успішно виконала всі умови з надання першого траншу фінансування[5], серед яких було прийняття Держбюджету на 2011 рік, затвердження Національної транспортної стратегії України до 2020 року та створення Спільної групи з моніторингу, в яку входять представники Єврокомісії та ряду міністерств України. Засідання групи має проходити раз на рік на рівні керівного складу та щокварталу на рівні технічного складу. Щоправда, досвід попередньої програми бюджетної підтримки в енергетичній галузі свідчить про високу схильність українських чиновників до прогулів: із запланованих засідань кожні два місяці за два роки було проведено лише два: 8 вересня 2009 року та 15 лютого 2010 року. Кошти тієї програми досі не використано[6].

Вже зараз спостерігається зсунення строків виконання програми і в транспортній галузі. Перший транш програми «Підтримка впровадження транспортної стратегії України» в розмірі 12 млн. євро очікувався спочатку у другому кварталі 2011 року, потім – восени 2011 року. Перше засідання Спільної групи з моніторингу відбулося 6 липня (замість запланованого в червні), де Мінінфраструктури презентувало матрицю оцінки індикаторів Транспортної стратегії за 2010 рік та І квартал 2011 року[7]. За словами директора Департаменту політики розвитку інфраструктури транспорту та туризму Олексія Баранова, визначено 11 індикаторів, за якими Євросоюз буде відстежувати стан процесу реформування галузі. Україна також повинна продемонструвати відповідність вимогам щодо реалізації стратегії розвитку транспортного сектору, макроекономічної стабільності і управління державними фінансами. Після затвердження галузевих Програм розвитку транспорту цю матрицю оцінки індикаторів може бути переглянуто та оновлено для приведення їх у відповідність, або скасовано в разі їх дублювання. Судячи з тендерних оголошень на сайті ЄС[8], роботи по проекту розпочнуться лише в березні 2012 року.

За рік після прийняття стратегії Міністерство інфраструктури лише розробило матрицю оцінки індикаторів та провело одне засідання Спільної групи з моніторингу. А беручи до уваги попередній досвід з використанням коштів Євросоюзу на впровадження Енергетичної стратегії, нинішня ситуація не дозволяє сподіватись на отримання результатів в найближчому майбутньому.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1] Директива 94/25/ЄС щодо рекреаційних водних транспортних засобів

[2] Регламент 2042/2003/ЄС щодо продовження льотної придатності повітряного судна

[3] На виконання Директиви 2001/16/ЄС про взаємодію у рамках звичайної транс'європейської залізничної мережі та Директиви 2004/49/ЄС про безпеку залізниць

[4] http://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/press_corner/all_news/news/2011/2011_01_24_03_en.htm

[5] http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244230290&cat_id=244276429

[6] Бюджетна підтримка ЄС: нереалізований потенціал. Вікторія Гуменюк. МЦПД.  http://www.icps.com.ua/files/articles/60/34/EF_10_2010_UKR.pdf

[7] http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244372888&cat_id=244276429

[8] http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:277629-2011:TEXT:EN:HTML&tabId=1

На шляху до ефективного витрачання коштів

Олександра Бетлій, провідний дослідник ІЕД

Віталій Кравчук, старший дослідник ІЕД

Низька ефективність бюджетних видатків завжди була одним з основних недоліків бюджетної системи в Україні. Насамперед це пояснюється відсутністю середньострокового планування. Друга причина - велика кількість бюджетних програм без чітко визначених критеріїв їх результативності, що унеможливлює якісний контроль за використанням коштів. Крім того, нецільове витрачання коштів також пояснюється наявністю корупції, що заважає досягненню очікуваних результатів. Уряд традиційно обіцяє підвищити ефективність бюджетних видатків і вивільнити десятки мільярдів гривень, однак на практиці було вжито недостатньо заходів, які б сприяли досягненню цієї мети. Втрати бюджету від низької ефективності витрачання коштів і надалі залишаються значними. Щороку лише офіційно виявлені Рахунковою палатою та органами державного фінансового контролю порушення витрачання коштів нараховують десятки мільярдів гривень.[i] Чергове призупинення з боку ЄС надання Україні бюджетної підтримки вкотре засвідчило про необхідність розв’язання цих проблем.

На сьогодні проблема полягає не стільки в тому, як витратила (і чи витратила) Україна кошти, отримані від ЄС в рамках програми енергоефективності та енергозбереження, скільки в тому, що досі не було визначено чітких правил щодо надання державної допомоги суб’єктам господарської діяльності.[ii] Саме це на сьогодні є визначальною причиною неефективності витрачання коштів у рамках бюджетних витрат на функцію «Економічна діяльність». За наявності чітких правил, які б відповідали міжнародним стандартам буде складніше витрачати кошти на основі корупційних схем на інші цілі, ніж передбачено законодавством.

На сьогодні в Україні немає ухваленого закону про державну допомогу галузям економіки, хоча перші спроби розробити і прийняти такий закон здійснювались з початку 2000-х років. Оскільки традиційно основна частина допомоги припадає на підтримку політично чутливих і «хлібних» галузей: вугледобувної промисловості та агропромислового комплексу. Таким чином, причиною відсутності просування в напрямку реформування підтримки став брак політичної волі. Крім того залишаються значними непрямі субсидії, які включають податкові пільги, відтермінування розрахунків за зобов’язаннями, здешевлені кредити (відсоткова ставка по яких компенсується з державного бюджету), субсидовані ціни на фактори виробництва. Варто відзначити, що протягом останніх років податкові пільги традиційним галузям було значно скорочено, що є кроком в напрямку наближення до практики країн з ефективною державною допомогою. Однак, наявні непрямі субсидії є непрозорими, що ускладнює контроль за їх використанням та шкодить конкуренції.

Протягом останніх років видатки Зведеного бюджету за функцією «Економічна діяльність», становили в середньому близько 4,0% від ВВП. Ці видатки переважно становлять грошовий вимір прямої державної допомоги окремим галузям економіки. Крім того, існують ще непрямі методи надання державної допомоги, як-то податкові пільги.

В цілому, державна допомога є втручанням держави в господарську діяльність і призводить до нерівної конкуренції. Однак державна допомога може бути виправдана у ситуаціях, коли вона виправляє недоліки ринкового механізму або виконує суспільну мету, яка виправдовує суспільні втрати від зменшення ефективності економіки. Дотримання правил чесної конкуренції набуває дедалі більшого значення, враховуючи зобов’язання України перед Євросоюзом.

Разом із тим, в країнах ЄС видатки на таку допомогу становлять як правило не більше 1% від ВВП[iii], але ці видатки розподіляються за чітко визначеними правилами і принципами. Основний принцип полягає в мінімізації спотворення ринкових умов і негативного впливу на конкуренцію. Крім того, чітке регулювання покликане сприяти підвищенню ефективності витрачання обмежених бюджетних коштів. Основні положення щодо надання державної допомоги визначено в Договорі про функціонування ЄС.

Відповідно до пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС задля покращення конкуренції в країні сторони домовились про співпрацю з запровадження ефективної системи державної допомоги, її контролю та моніторингу. Також погоджений текст Угоди про асоціацію містить зобов’язання України в цій сфері.

Тому, буде корисним запровадити в українському законодавстві принципи, відповідно до яких суспільні кошти можуть витрачатися лише з метою виконання суспільних завдань. Для того, щоб ці положення працювали, має існувати чітка система завдань та прозорі процедури здійснення видатків.

Прийняття спеціального законодавства стосовно державної допомоги є важливим. Закон має відповідати міжнародним принципам надання державної допомоги, що відображені в законодавстві Європейського Союзу, зокрема:

- Мінімізація втручання: Будь-яка форма втручання держави впливає на ринкові механізми та обмежує конкуренцію. Таким чином, у випадку, коли надання державної допомоги неможливо уникнути, негативні наслідки мають бути мінімізовані.

- Незалежні органи: Регулювання та контроль за наданням державної допомоги має здійснюватися незалежною установою за чіткими та прозорими. процедурами .

- Оцінювання: Надзвичайно важливо здійснювати оцінку необхідності надання державної допомоги, ефективність її використання, та її вплив на добробут суспільства та конкуренцію.

-  Прозорість: Необхідно забезпечити доступ громадськості до інформації щодо надання та використання державної допомоги.

-  Обмеженість в часі та обсязі: Сума державної допомоги, тривалість її надання, та сфера мають бути обмеженими. Дозвіл на отримання допомоги для окремих отримувачів має бути обмеженим. Має застосовуватися принцип поступового зменшення обсягу державної допомоги.

-  Секторна допомога: “Чутливі” сектори або спеціальні види допомоги мають бути чітко визначені для того, щоб запобігти подальшому виникненню нових схем державної допомоги із спеціальним режимом.

Закон про державну допомогу має включати елементи попередньої оцінки надання бюджетної допомоги на стадії підготовки державного бюджету.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[i]       Див наприклад http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/category/74886, http://www.ac-rada.gov.ua/img/files/Zvit_2010.pdf

[ii]      Державна допомога визначається як державне втручання в економічну діяльність агентів, галузей або регіонів, яке і надає їм переваги.

[iii]      Під час криз обсяг допомоги збільшився до 2% ВВП

Незалежність НКРЕ – необхідна умова регулювання монополій

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

Дискусії щодо реформування паливно-енергетичного комплексу тривають в Україні протягом останніх п’яти років. Відповідно до міжнародного досвіду реформа повинна включити запровадження сучасних механізмів регулювання ринків природних монополій і утворення незалежного органу регулювання. Тільки незалежний регуляторний орган здатний балансувати інтереси всіх учасників енергетичного ринку та забезпечувати їх прозорі взаємовідносини.

На сьогодні регулятором ринку ПЕК є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (НКРЕ) та повинна діяти як незалежний регулятор. Разом із тим, незалежність українського регулятора несе в собі значні ризики, особливо щодо визначення тарифів на послуги, які найчастіше встановлюються на основі політичної доцільності, а не економічних потреб постачальників послуг.

Однією з головних причин необхідності закріплення реальної незалежності НКРЕ є те, що Комісія регулює діяльність природних монополій в енергетичній галузі. Вона розробляє умови і правила здійснення підприємницької діяльності в сфері природної монополії на ринку газу (НАК «Нафтогаз України»).

Незалежність регулятора є також в переліку зобов’язань[1] щодо реформування енергетичного ринку, які Україна взяла на себе, приєднавшись 1 лютого 2011 року до Договору про Енергетичне Співтовариство. Згідно з нормами ЄС, регулятор повинен забезпечувати справедливу і прозору взаємодію між державою, бізнесом та споживачами енергетичних ресурсів. Дотримання зобов’язань по Договору про Енергетичне співтовариство також важливе з огляду на те, що на них засновані розділи про енергетику в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС (що також включає в себе компонент глибокої та всебічної зони вільної торгівлі).

Посилення вимог до незалежності регуляторного органу відбулося у Третьому законодавчому пакеті ЄЕС з реформи енергетичних ринків[2], що набув чинності 3 березня 2011 року. Зокрема, регулятор повинен мати окремий юридичний статус, функціональну незалежність щодо будь-якого державного чи приватного підприємства та окремо виділені бюджетні ресурси і автономію у їх використанні.

В Україні незалежність НКРЕ викликає певні сумніви. Комісія в своїй діяльності керується законами України, указами Президента та постановами Кабінету Міністрів, які закріплюють її незалежність від органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб’єктів господарювання, а також політичних партій, інших об’єднань громадян чи їх органів.

В той же час кадрова політика Комісії залежить від Президента України: він призначає та звільняє з посади Голову та членів НКРЕ. Підстави дострокового припинення їх повноважень визначені в Законі України «Про природні монополії». Член комісії не може бути власником корпоративних прав суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, у сфері діяльності відповідної комісії. В якості державних службовців члени комісій та працівники апарату комісій не можуть бути близькими родичами чи свояками осіб, яким вони безпосередньо підпорядковані, не можуть використовувати свої службові повноваження з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб. Також забороняється займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю і входити до складу органу управління чи наглядацької ради бізнес-структур. Слід відзначити, що за новою версією Закону «Про державну службу», яка набуде чинності 1 січня 2013 року, державні службовці не можуть бути членами політичних партій.

Означених норм цілком достатньо для незалежної роботи членів НКРЕ, проте недостатньо для фінансової незалежності Комісії. Фінансування витрат на забезпечення діяльності Комісії відбувається за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету. План видатків НКРЕ затверджує Голова за погодженням з Міністерством фінансів. Видатки НКРЕ зазвичай є нижчими, ніж кошти, які надходять від плати за ліцензії, що були видані НКРЕ.

Проведений аналіз українського законодавства та його відповідності європейським нормам дозволяє сформулювати такі рекомендації:

·         для підвищення фінансової незалежності Комісії необхідно створити спеціальний фонд Державного бюджету для фінансування НКРЕ, до якого зараховувати надходження від плати за видані НКРЕ ліцензії. Такий крок може збільшити фінансову незалежність Комісії і гарантувати цільове використання цих коштів.

·         для підвищення прозорості і зрозумілості для громадськості роботи НКРЕ слід зобов’язати Комісію надавати інформацію про поточний стан на ринку, обґрунтування тарифів, аналіз видачі ліцензій, плани на наступний рік у щорічному звіті НКРЕ, який повинен бути оприлюднений на сайті Комісії. До процесу формування проектів рішень потрібно залучати компанії, які працюють на цьому ринку, інші органи влади та неурядовий сектор. Також необхідно проводити щорічний зовнішній аудит регулятора.

·         для підвищення ефективності роботи НКРЕ слід встановити економічно обґрунтований рівень тарифів на послуги (зокрема на газ та електроенергію). При цьому в майбутньому в тарифах необхідно враховувати інвестиційну складову, що дозволить компаніям збільшити інвестиції в покращення ефективності системи та збільшення якості наданих послуг.

Крім того, можна сформулювати такі загальні вимоги до регуляторного органу: автономність, компетентність та відповідальність. Регулятор має бути незалежним від політичного впливу та бізнес-інтересів, мати реальну можливість впливати на учасників ринку, забезпечуючи відкриту і чесну конкуренцію, та бути відповідальним перед громадськістю. Вирішення проблеми незалежного регулятора на енергетичному ринку України дозволить зробити важливий крок на шляху реформування паливно-енергетичного комплексу, демонополізації ринків та встановлення економічно обґрунтованих тарифів.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1] наприклад, до 01.07.11 впровадити Директиви 2001/77/ЕЕС та 2003/30/ЕС та до 01.01.12 Директиви 2003/55/ЕС, 2004/67/ЕС, 2003/54/ЕС, 2005/89/ЕС, 1999/32/ЕС, Регламенти №1228/2003 та №1775/2005 та Рішення Комісії 2006/770/ЕС

[2] Директиви 2009/72/ЄС, 2009/73/ЄС, Регламенти 713/2009, 714/2009, 715/2009

Технічне регулювання: порядок реєстрації декларацій відповідності продукції суперечить міжнародним зобов’язанням України

Катерина Куценко, дослідник ІЕД

Розвиток законодавства України щодо технічного регулювання є одним з пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС, що має сприяти усуненню бар’єрів у торгівлі між Україною та Європейським Союзом. Однак виконання даного пріоритету вимагає від України значних внутрішніх реформ самої системи технічного регулювання та зміни нормативної бази, що визначає істотну тривалість цього процесу. Один із аспектів реформування пов’язаний із процедурами оцінки відповідності, зокрема, процесом реєстрації декларацій відповідності.

За своїми зобов’язаннями в рамках СОТ[1] Україна до кінця 2011 року повинна перейти до широкого визнання декларацій виробника (SDOC), без вимоги реєстрації або підтвердження українськими державними органами, по відношенню до відповідного технічного регламенту. 20 липня 2011 року Уряд затвердив необхідний законопроект, який дозволив би не тільки виконати наші зобов’язання перед СОТ, але й наблизити вітчизняну практику до практики ЄС, що відповідало б заходам із сприяння торгівлі в рамках ПДА. Однак, у другому читанні даний законопроект був відхилений Верховною Радою, що залишило чинною наявну кропітку та витратну для суб’єктів господарювання процедуру реєстрації декларацій відповідності.

У період введення продукції в обіг на території України виробники повинні переконатися в тому, що їх продукція виготовлена відповідно до вимог, зазначених у відповідних чинних технічних регламентах. Підтвердження відповідності якості продукції встановленим законодавством вимогам відбувається на основі декларації відповідності, що подається виробником (постачальником) даної продукції.[2] Складання декларації є завершальним етапом послідовної роботи з оцінки відповідності вимогам відповідних технічних регламентів, результатом якої є оформлення сертифіката відповідності чи декларації відповідності.

Якщо за допомогою цих процедур підтверджено, що продукція відповідає діючим вимогам, виробники складають декларацію про відповідність і наносять маркування національним знаком відповідності. Імпортери вводять в обіг (розміщають на ринку) тільки відповідну продукцію, що пройшла належну процедуру оцінки відповідності.

Важливою при оцінці відповідності була вимога до виробників (постачальників)  реєструвати оформлені декларації про відповідність у центральному органі виконавчої влади у сфері технічного регулювання.[3] Саме ця реєстрація декларацій при введенні продукції в обіг є не тільки довготривалою та витратною для підприємств, але й суперечить зобов’язанням, взятим Україною при вступі до COT та законодавству ЄС.

Згідно з пунктом 300 Звіту Робочої групи з розгляду заявки України про вступ до СОТ, Україна зобов’язалась вдаватися до якомога більш широкого визнання декларацій виробника без вимоги реєстрації або підтвердження українськими органами щодо  відповідного технічного регламенту.[4]

Європейським законодавством у сфері технічного регулювання, насамперед Директивами Нового підходу, не передбачається реєстрація декларацій у державних органах. Згідно з Директивами іноземний виробник самостійно під власну відповідальність складає декларацію про відповідність продукції вимогам відповідних Директив і зберігає у комплекті документації на продукцію. Декларація пред’являється лише у разі запиту з боку контролюючих органів. На виробника покладається основний обов’язок — маркувати кожну одиницю продукції знаком ЄС, оскільки відсутність такого ЄС-маркування розглядається контролюючими органами як порушення вимог законодавства Європейської Спільноти.

Крім того, скасування реєстрації декларації виробника про відповідність продукції передбачено Програмою економічних реформ на 2010 – 2014 роки та Протокольним рішенням від 21 березня 2011 року за результатами засідання Керуючої Ради Комітету з економічних реформ.

20 липня 2011 року Уряд затвердив проект Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо відміни реєстрації декларації виробника про відповідність"[5], яким пропонувалося внести зміни до статті 32 Закону України "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності" в частині виключення положень стосовно обов’язкової реєстрації в центральних органах виконавчої влади декларації про відповідність, а також до законів України "Про підтвердження відповідності" і "Про захист прав споживачів" стосовно виключення вимоги зазначати у супровідних документах реєстраційні номери декларацій. Законопроект дозволив би покращити умови ведення бізнесу та знизити торгівельні бар‘єри між Україною та ЄС.

Науково-експертне управління ВРУ висловило зауваження щодо форми, в якій виробник має надавати постачальнику інформацію про декларування відповідності продукції, запропонувало збереження реєстрації декларації про відповідність у разі відсутності маркування знаком ЄС, а також збереження обов'язку виробника супроводжувати продукцію декларацією про відповідність, якщо це не встановлено технічним регламентом на відповідну продукцію. Однак, на своєму засіданні 18 жовтня 2011 року народні депутати повністю відхилили даний законопроект, не вдовольнивши дану законодавчу ініціативу КМУ, направлену на виконання Україною зобов’язань покращення торгівельної політики перед міжнародної спільнотою.

Таким чином, виробники і надалі повинні реєструвати декларації про відповідність у центральному органі виконавчої влади у сфері технічного регулювання і, фактично,  прогресу у виконанні пріоритету ПДА у цій сфері технічного регулювання так і не відбулося. Більше того, відповідно до зобов’язань України перед Світовою Організацією Торгівлі, зміни до чинної процедури реєстрації повинні бути внесені до кінця поточного року.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1] п. 300 Звіту Робочої Групи, Протокол про вступ України до Світової Організації Торгівлі, ратифікований Законом України від 10.04.2008 № 250-VI

[2] Закон України «Про підтвердження відповідності» вiд 17.05.2001  № 2406-III

[3] ст. 32 Закону України “Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності”

[4] Протокол про вступ України до Світової Організації Торгівлі, ратифікований Законом України від 10.04.2008 № 250-VI

[5] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=40970

Експерти: Україна втрачає шанс на асоціацію з ЄС

Більшість пріоритетів (70 із 78), передбачених Порядком денним асоціації (ПДА) Україна-ЄС в 2011-2012 році, нині перебувають в стадії виконання. Суттєвого прогресу досягнуто лише щодо близько 20 пріоритетів - переважним чином у безпековій, економічній, торгівельній сферах та у контексті візової лібералізації. Загалом, українська сторона реалізує пріоритети ПДА вкрай нерівномірно.

Про це свідчать результати громадського моніторингу виконання Порядку денного асоціації (ПДА) – ключового документу, що регулює відносини Україна-ЄС - у січні-жовтні 2011 року[1], оприлюднені 3 листопада 2011 року на прес-конференції в Києві. Моніторинг здійснюють провідні українські аналітичні центри за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Повний текст аналітичного моніторингового звіту (українською мовою)

English version of the press release

Відео прес-конференції

«Ключовим, стратегічним завданням України сьогодні є парафування Угоди про асоціацію з ЄС», - коментує подію керівник проекту, голова Ради Українського незалежного центру політичних досліджень Юлія Тищенко. «Якщо Україна бачить себе демократичною, вільною країною, де шануються принципи верховенства права та людської гідності, іншого цивілізаційного вибору просто не існує. Якщо Україна втратить цей історичний шанс, вона буде відкинута на тривалий час в площину ціннісної невизначеності», - наголошує керівник проекту.

Експерти громадського моніторингу підкреслюють, що Порядок денний асоціації між Україною та ЄС є передусім планом дій внутрішніх реформ та трансформацій, здатних наблизити Україну до європейських цінностей і стандартів. Зокрема, існує гостра потреба реформ у сферах політичного діалогу та забезпеченні верховенства права. Це традиційні домашні завдання для України, влади та суспільства, в яких сьогодні потрібен значно більший та ширший прогрес.  

Однак протягом січня-жовтня 2011 року відбувалася стагнація у реалізації завдань с сферах політичного діалогу, забезпечення верховенства права та незалежності судової системи. Попри оптимістичні заяви української влади, нинішня ситуація може призвести до уповільнення темпів  української євроінтеграції.

За оцінками експертів, більшість пріоритетів Порядку денного асоціації зараз перебувають на стадії виконання. Україна повністю виконала лише 2 з 78 проаналізованих пріоритетів; на стадії виконання знаходяться 70 пріоритетів, не виконано 6 пріоритетів. Варто зауважити, що хоча пріоритети на 2011-2012 роки було затверджено лише у липні 2011 року, більшість з проаналізованих пріоритетів співпадають з тими, що їх було визначено ще для 2010 року.

Певні позитивні тенденції присутні в економічній сфері. 20 жовтня з’явилось повідомлення про фактичне завершення переговорів щодо глибокої та всеосяжної зони вільної торгівлі між ЄС та Україною. У разі підписання та ратифікації Угоди про асоціацію, розділ про глибоку та всеосяжну зону вільної торгівлі уможливить реальну економічну інтеграцію України в потужний європейський ринок із понад 500 мільйонами споживачів.

Експерти також визначають деякі позитивні тенденції у виконанні пріоритетів у безпековій сфері, міграційній політиці, пов’язаних з питаннями реалізації плану стосовно заходів з лібералізації візового режиму. Приміром, досягнуто суттєвого прогресу у підтримці розвитку української системи захисту персональних даних шляхом ратифікації Конвенції Ради Європи 1981 року про захист персональних даних та Додаткового протоколу до неї та її імплементації. Крім того, здійснено значний прогрес у законодавчому та інституційному забезпеченні міграційної політики. Створено координаційний механізм з виконання Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ), зокрема утворено Координаційний центр з виконання плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України.

Втім, моніторинг продемонстрував відчутний регрес у реалізації пріоритетів у сфері політичного діалогу.

Пропонований владою проект закону про вибори народних депутатів розроблено без врахування базових рекомендацій організацій РЄ і ОБСЄ/БДІПЛ. Він містить низку процедурних недосконалостей, які потенційно ставлять під сумнів  можливість  проведення вільних і чесних виборів.

Регрес спостерігався у реалізації всеохоплюючої конституційної реформи. Монополізація політичної системи зруйнувала систему функціонування конституційних механізмів стримувань і противаг. Частішають випадки позаконституційних практик, як-от видання Президентом доручень органам влади та здійснення інших функцій, яких Конституція для нього не передбачає.

Уповільнилися темпи здійснення пріоритетів щодо забезпечення свободи вираження поглядів, зібрання та об’єднання, співробітництва з питань громадянського суспільства.

Фіксуються неоднозначні, контроверсійні тенденції в імплементації політики в судовій сфері, які не сприяють наближенню до стандартів ЄС та беззаперечній реалізації принципів верховенства права.

Експерти також наголошують на бездіяльності інститутів влади у підготовці та впровадженні реформ, спрямованих на посилення місцевого та регіонального самоврядування. Більш того, спостерігаються тенденції до централізації місцевої регіональної політики.

Експерти констатують наявність неоднозначних тенденції в проведенні адміністративної реформи. Її здійснення без чіткої обґрунтованої концепції сприяло явищу централізації виконавчої влади, жорстко підпорядкованої одній політичній силі.

Значною мірою на декларативному рівні залишаються питання створення ефективних механізмів протидії та боротьби із корупцією, а вжиті заходи (незважаючи на окремі їхні позитиви) в більшості не узгоджуються із європейськими стандартами протидії та боротьби із корупцією.

Протягом 2011 року в Україні залишалася відсутньою системна державна політика щодо протидії дискримінації щодо різних груп меншин. Такі напрями політики як захист від дискримінації чи допомога жертвам дискримінації відсутні взагалі.

Реформи у сфері технічного регулювання відбувалися дуже повільно. Протягом останніх дванадцяти місяців (жовтень 2010 року - жовтень 2011 року) було прийнято лише два нові технічні регламенти. Проблемою залишається низький рівень впровадження вже прийнятих технічних регламентів.

Приєднання України до Енергетичного співтовариства вимагає від українського уряду комплексного реформування енергетичного сектору, що відкриває можливості для створення в Україні сучасної моделі енергетичного ринку. Водночас, якщо темпи реформування будуть залишатись такими ж повільними, Україна не зможе скористатись більшістю тих переваг, які їй надає приєднання до Енергетичного співтовариства.

Загалом, повільність виконання пріоритетів свідчить про гальмування інституційних та модернізаційних реформ за європейською моделлю розвитку.

Українською стороною висловлювалася впевненість, що переговори щодо Угоди про асоціацію, включаючи створення зони вільної торгівлі, буде завершено під час саміту Україна-ЄС (грудень 2011). Проте, відповідні оцінки було озвучено ще до оголошення вироку лідеру БЮТ, Юлії Тимошенко, який характеризується з боку ЄС як застосування в Україні вибіркового правосуддя та як ознака політичного переслідування опозиції.

Відповідна ситуація може призвести до стагнації української євроінтеграції. Ця стагнація, однак, матиме безпосередній вплив на життя громадян України, позбавляючи їх можливості в осяжному майбутньому жити в країні, де забезпечуються права людини, демократичні цінності та верховенство права.

Контекст

Учасники прес-конференції: Юлія Тищенко, Голова Ради Українського незалежного центру політичних досліджень (УНЦПД), Олександр Сушко, Науковий директор Інституту євро-атлантичного співробітництва, Вероніка Мовчан, Директор з наукової роботи Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД), Олександр Банчук, експерт Центру політико-правових реформ (ЦППР).

Порядок денний асоціації Україна-ЄС (ПДА) – це базовий документ, що регулює відносини між Україною та ЄС до набуття чинності нової Угоди про асоціацію. Він визначає ключові пріоритети реформ, яким Україна має приділити увагу задля того, щоб повною мірою скористатися можливостями поглибленої співпраці з ЄС. Практична мета ПДА полягає у чіткому визначенні пріоритетів, які вимагають негайних дій ще до офіційного підписання Угоди про асоціацію. 

Громадський експертний моніторинг проводився в рамках реалізації проекту «Виконання Порядку денного асоціації (ПДА) між Україною і ЄС: експертний погляд» протягом січня – жовтня 2011 року. Проект виконує Консорціум українських аналітичних центрів у складі Українського незалежного центру політичних досліджень (УНЦПД), Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) та Центру політико-правових реформ (ЦППР). Медійну підтримку проекту надає МГО "Інтерньюз-Україна". Проект здійснюється за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Моніторинг відбувається у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС. Участь у проекті взяли понад 30 експертів неурядових аналітичних центрів.

Контактні особи:

Керівник проекту - Юлія Тищенко, tyjulia@gmail.com, Координатор проекту - Світлана Горобчишина, sveta@uncpd.kiev.ua

Опис проекту:

Wikipedia: Громадський моніторинг Порядку денного асоціації Україна-ЄС

Мета Європейської програми Міжнародного фонду “Відродження” – сприяння європейській інтеграції України шляхом фінансової та експертної підтримки громадських ініціатив. Детальніше: www.irf.ua

---

[1] Пріоритети виконання ПДА на 2011-2012 р. практично збігаються за змістом з минулорічними пріоритетами ПДА (2010 р), які було офіційно затверджено та які реалізовувалися центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ). З боку ЦОВВ було ухвалено плани на їхню реалізацію у 2011-2012 роках.