Відмова від перехресного субсидування — необхідна умова реформування ринку електроенергії

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

Реформування ринку електроенергії та скасування перехресного субсидування тарифів містяться в зобов’язаннях, які Україна взяла перед Євросоюзом. Зокрема, у Порядку денному про асоціацію записана вимога до України продовжувати реформу тарифу на електроенергію та заходи, які б гарантували повну оплату за постачання електроенергії.

Ринок електроенергетики України - це ринок природної монополії, який відрізняється використанням перехресного субсидування. Перехресне субсидування - це ситуація, коли тарифи на окремі види послуг значно перевищують їх економічно обґрунтований рівень, тоді як тарифи на інші послуги не покривають навіть витрат на їх надання. В випадку ринку електроенергії тарифи для промислових споживачів значно вищі за ринкову ціну, а тарифи для населення не покривають навіть половини витрат.

Така ситуація шкодить як промисловим, так і побутовим споживачам. Промислові споживачі вимушені платити високу ціну за спожиту електроенергію, що знижує їх прибутки та збільшує вартість продукції, а населення не має стимулів до енергозбереження. Також через перехресне субсидування відсутня мотивація та кошти для оновлення інфраструктури у компаній, що її експлуатують. Штучне стримування тарифів для населення і стрімке їх зростання для промисловості призводить до того, що населення несе значно більше цінове навантаження, ніж у разі економічно обґрунтованого рівня тарифів на електроенергію для побутових споживачів з одночасним наданням адресної соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення.

Ринок електроенергії в Україні побудований за моделлю «єдиного пулу», або «єдиного покупця». Генеруючі компанії виробляють електроенергію і продають її ДП «Енергоринок», який, в свою чергу, продає її розподільчим компаніям (обленерго і незалежним постачальникам). «Енергоринок» також веде облік електроенергії та адмініструє систему платежів, а «Укренерго» здійснює технічну підтримку. Далі обленерго та незалежні постачальники розподіляють електроенергію між роздрібними та великими промисловими споживачами.

Постачальники електроенергії купують її на Оптовому ринку електроенергії (ОРЕ) і поділяються на тих, хто постачає за фіксованою ціною (регульованим тарифом, який встановлює НКРЕ), і тих, хто працює за ціновими заявками (нерегульованим тарифом, який визначається на конкурентному ринку). Постачальники за регульованим тарифом – це обленерго, на ОРЕ вони складають більшість. Постачальники за нерегульованим тарифом - це, в основному, промислові підприємства, які купують електроенергію для своїх потреб, або компанії-посередники, які купують електроенергію на оптовому ринку і перепродають її великим споживачам. Обсяги електроенергії, якою вони торгують, незначні і становлять близько 10% від загального обсягу.[1]

Для компенсації збитків енергокомпаніям, які постачають за регульованим тарифом, НКРЕ застосовує систему дотаційних сертифікатів. В серпні 2011 року 90% дотацій на постачання електроенергії становили дотації населенню та населеним пунктам. Тарифи споживачам встановлюються відповідно до категорії напруги та групи споживачів. Роздрібні тарифи першої (35 кВ та вище) та другої категорії визначаються компаніями-постачальниками на основі середньої закупівельної ціни та тарифів на передачу енергії, які встановлюються НКРЕ. Роздрібні тарифи для інших категорій регулюються НКРЕ відповідно до «Методології та процедури встановлення роздрібних тарифів на електроенергію, передачу з низькою напругою та регульованих тарифів для постачальників електроенергії».

Розрахунок  тарифів  на  електроенергію  –  це  складний  процес  із  великою  кількістю формул.  Причому  кінцевий  споживач  (населення) не отримує інформації про складові частини тарифу,  встановленого НКРЕ. До складу роздрібного тарифу на електроенергію входять: прогнозована оптова ринкова та середня закупівельна ціна електроенергії, фактична ціна закупівлі на ОРЕ, граничні рівні коефіцієнтів нормативних технологічних витрат електроенергії в електричних мережах (окремо для кожного обленерго), тарифи на передачу електроенергії місцевими електромережами (окремо для кожного обленерго), тарифи на постачання електричної енергії за регульованим тарифом, сума дотацій та обсяг закупівлі електроенергії на ОРЕ, коефіцієнт складності при постачанні електроенергії споживачам 2 групи, тобто населенню. Простежити, наскільки тарифи на електроенергію покривають витрати, дуже складно.

В умовах зростання вартості виробництва і транспортування електроенергії стримування росту тарифів призвело до того, що на початок 2011 року населення відшкодовувало лише 24% витрат (за даними НКРЕ). На фоні погіршення економічної ситуації в країні та світі це ще більше погіршило фінансове становище підприємств галузі.

Одним із виходів із такої ситуації є впровадження повномасштабного конкурентного ринку, який дасть можливість розширити економічну свободу не лише учасникам оптового ринку, але і споживачам. Такий ринок дозволить краще стимулювати інвестиції, відображати витрати у ціні, підвищити ефективність роботи та інтегруватися до європейського ринку.  Двосторонні договори, які пропонуватимуться виробниками, будуть відображати залежність дійсних витрат виробників від сезону, періодів доби або інших умов. А ціни, що сплачуватимуться споживачами, – характеристики їх попиту (графік навантажень, обсяг).

В Директиві 2003/54/ЕС йдеться про те, що споживачі повинні мати можливість отримати інформацію про тарифи, яка має бути опублікована до введення їх в дію. Уряд має гарантувати постачання електроенергії за прийнятними, легко і чітко порівнюваними, прозорими цінами. Умовою виконання цієї Директиви є прийняття Закону «Про засади функціонування ринку електричної енергії в Україні», який знаходиться в розробці. НКРЕ також розробив проект постанови «Про затвердження Методики формування необхідного доходу ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими електромережами та тарифу на постачання електроенергії». Постанова набере чинності протягом 3 місяців після внесення змін до Закону України «Про природні монополії».

Директива 2005/89/ЕС вимагає, щоб усі заходи уряду, спрямовані на безперебійне постачання, були недискримінаційними і враховували їх можливий вплив на ціну електроенергії для кінцевих споживачів. Розпорядженням Кабміну №733-р від 3.08.11 р. передбачалося до 1.01.12 р. розробити заходи із забезпечення безпеки електропостачання та інвестування в інфраструктуру відповідно до вимог Директиви. Ці заходи досі знаходяться в розробці.

При встановленні економічно обґрунтованого рівня тарифів на електроенергію для побутових споживачів необхідно подбати про соціально незахищені верстви населення, передбачивши реформування системи соціального захисту, зокрема, надання адресної соціальної допомоги[2].

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1]    http://www.er.gov.ua/doc.php?f=2562

[2]     Хандріх Л., Бетлій О. Принципи і способи функціонування адресної соціальної допомоги: рекомендації для України, Консультативна робота №7, жовтень 2008.

Незалежність НКРЕ – необхідна умова регулювання монополій

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

Дискусії щодо реформування паливно-енергетичного комплексу тривають в Україні протягом останніх п’яти років. Відповідно до міжнародного досвіду реформа повинна включити запровадження сучасних механізмів регулювання ринків природних монополій і утворення незалежного органу регулювання. Тільки незалежний регуляторний орган здатний балансувати інтереси всіх учасників енергетичного ринку та забезпечувати їх прозорі взаємовідносини.

На сьогодні регулятором ринку ПЕК є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (НКРЕ) та повинна діяти як незалежний регулятор. Разом із тим, незалежність українського регулятора несе в собі значні ризики, особливо щодо визначення тарифів на послуги, які найчастіше встановлюються на основі політичної доцільності, а не економічних потреб постачальників послуг.

Однією з головних причин необхідності закріплення реальної незалежності НКРЕ є те, що Комісія регулює діяльність природних монополій в енергетичній галузі. Вона розробляє умови і правила здійснення підприємницької діяльності в сфері природної монополії на ринку газу (НАК «Нафтогаз України»).

Незалежність регулятора є також в переліку зобов’язань[1] щодо реформування енергетичного ринку, які Україна взяла на себе, приєднавшись 1 лютого 2011 року до Договору про Енергетичне Співтовариство. Згідно з нормами ЄС, регулятор повинен забезпечувати справедливу і прозору взаємодію між державою, бізнесом та споживачами енергетичних ресурсів. Дотримання зобов’язань по Договору про Енергетичне співтовариство також важливе з огляду на те, що на них засновані розділи про енергетику в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС (що також включає в себе компонент глибокої та всебічної зони вільної торгівлі).

Посилення вимог до незалежності регуляторного органу відбулося у Третьому законодавчому пакеті ЄЕС з реформи енергетичних ринків[2], що набув чинності 3 березня 2011 року. Зокрема, регулятор повинен мати окремий юридичний статус, функціональну незалежність щодо будь-якого державного чи приватного підприємства та окремо виділені бюджетні ресурси і автономію у їх використанні.

В Україні незалежність НКРЕ викликає певні сумніви. Комісія в своїй діяльності керується законами України, указами Президента та постановами Кабінету Міністрів, які закріплюють її незалежність від органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб’єктів господарювання, а також політичних партій, інших об’єднань громадян чи їх органів.

В той же час кадрова політика Комісії залежить від Президента України: він призначає та звільняє з посади Голову та членів НКРЕ. Підстави дострокового припинення їх повноважень визначені в Законі України «Про природні монополії». Член комісії не може бути власником корпоративних прав суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, у сфері діяльності відповідної комісії. В якості державних службовців члени комісій та працівники апарату комісій не можуть бути близькими родичами чи свояками осіб, яким вони безпосередньо підпорядковані, не можуть використовувати свої службові повноваження з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб. Також забороняється займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю і входити до складу органу управління чи наглядацької ради бізнес-структур. Слід відзначити, що за новою версією Закону «Про державну службу», яка набуде чинності 1 січня 2013 року, державні службовці не можуть бути членами політичних партій.

Означених норм цілком достатньо для незалежної роботи членів НКРЕ, проте недостатньо для фінансової незалежності Комісії. Фінансування витрат на забезпечення діяльності Комісії відбувається за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету. План видатків НКРЕ затверджує Голова за погодженням з Міністерством фінансів. Видатки НКРЕ зазвичай є нижчими, ніж кошти, які надходять від плати за ліцензії, що були видані НКРЕ.

Проведений аналіз українського законодавства та його відповідності європейським нормам дозволяє сформулювати такі рекомендації:

·         для підвищення фінансової незалежності Комісії необхідно створити спеціальний фонд Державного бюджету для фінансування НКРЕ, до якого зараховувати надходження від плати за видані НКРЕ ліцензії. Такий крок може збільшити фінансову незалежність Комісії і гарантувати цільове використання цих коштів.

·         для підвищення прозорості і зрозумілості для громадськості роботи НКРЕ слід зобов’язати Комісію надавати інформацію про поточний стан на ринку, обґрунтування тарифів, аналіз видачі ліцензій, плани на наступний рік у щорічному звіті НКРЕ, який повинен бути оприлюднений на сайті Комісії. До процесу формування проектів рішень потрібно залучати компанії, які працюють на цьому ринку, інші органи влади та неурядовий сектор. Також необхідно проводити щорічний зовнішній аудит регулятора.

·         для підвищення ефективності роботи НКРЕ слід встановити економічно обґрунтований рівень тарифів на послуги (зокрема на газ та електроенергію). При цьому в майбутньому в тарифах необхідно враховувати інвестиційну складову, що дозволить компаніям збільшити інвестиції в покращення ефективності системи та збільшення якості наданих послуг.

Крім того, можна сформулювати такі загальні вимоги до регуляторного органу: автономність, компетентність та відповідальність. Регулятор має бути незалежним від політичного впливу та бізнес-інтересів, мати реальну можливість впливати на учасників ринку, забезпечуючи відкриту і чесну конкуренцію, та бути відповідальним перед громадськістю. Вирішення проблеми незалежного регулятора на енергетичному ринку України дозволить зробити важливий крок на шляху реформування паливно-енергетичного комплексу, демонополізації ринків та встановлення економічно обґрунтованих тарифів.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1] наприклад, до 01.07.11 впровадити Директиви 2001/77/ЕЕС та 2003/30/ЕС та до 01.01.12 Директиви 2003/55/ЕС, 2004/67/ЕС, 2003/54/ЕС, 2005/89/ЕС, 1999/32/ЕС, Регламенти №1228/2003 та №1775/2005 та Рішення Комісії 2006/770/ЕС

[2] Директиви 2009/72/ЄС, 2009/73/ЄС, Регламенти 713/2009, 714/2009, 715/2009