Впровадження Транспортної стратегії: чекаємо на допомогу Євросоюзу?

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

В Україні завжди існувала проблема реалізації гарних ідей, планів та стратегій. Незважаючи на витрачені кошти, зусилля та час, економічне обґрунтування, виділення коштів та підтримку міністерств і відомств стратегії та програми розвитку залишаються лише на папері. Ніякої реалізації не відбувається. Або відбувається, але не повністю і не в ті строки. Згадаємо Транспортну стратегію України на період до 2020 року, затверджену 20 жовтня 2010 року, яка визначає основні напрями розвитку транспортного сектору. Уряд планує розвивати інфраструктуру, оновити рухомий склад, поліпшити інвестиційний клімат, підвищити якість послуг та інтегрувати вітчизняну транспортну систему до європейської та міжнародної систем. Але Транспортна стратегія – це лише каркас, вона містить лише загальні ідеї та напрямки роботи. Щоб ці ідеї можна було втілити в життя, Міністерство інфраструктури має розробити програми розвитку окремих видів транспорту на період до 2015 року.

На даний час Міністерством інфраструктури розробляється Програма з розвитку всіх видів транспорту та дорожньої інфраструктури до 2015 року, яку планується затвердити в 2012 році. Крім того, зараз діють кілька галузевих програм у транспортній сфері: Державна цільова програма реформування залізничного транспорту на 2010-2019 роки, Концепція реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування та план заходів щодо її реалізації, Галузева програма забезпечення безпеки дорожнього руху на 2010-2012 роки, Програма оновлення локомотивного парку залізниць України на 2012-2016 роки. На 2012 рік заплановано розробити Програму будівництва та розвитку мережі метрополітенів України на період до 2020 року. Крім Транспортної стратегії, про розвиток транспортної галузі йдеться також в Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки.

Отже, планів та програм розвитку вистачає. Багато є вже розроблених, багато планується ще розробити і затвердити в майбутньому. Причому слід брати до уваги, що розвиток транспортної галузі та впровадження стратегій повинні спиратись не лише на українське, але й на європейське законодавство. Робота по наближенню законів України до директив та регламентів ЄС розпочалася після прийняття Порядку денного асоціації Україна-ЄС і продовжується в рамках проекту Угоди про асоціацію та переговорів про спільний повітряний простір. Зокрема, з метою гармонізації із нормативними актами ЄС були видані Постанова КМУ «Про затвердження Технічного регламенту прогулянкових суден»[1] і Накази Мінінфраструктури[2] «Про затвердження Правил видачі свідоцтв персоналу з технічного обслуговування повітряних суден», «Про затвердження Правил з підтримання льотної придатності» та інші. У 2012 році планується розробити Технічний регламент з безпеки інфраструктури залізничного транспорту і Технічний регламент безпеки рухомого складу залізничного транспорту^[3].

Допомогти Україні з впровадженням Транспортної стратегії вирішив Євросоюз, який виділив кошти в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства. Український уряд 21.12.2010 р. уклав з ЄС відповідну Угоду про фінансування програми «Підтримка впровадження транспортної стратегії України»[4]. Гроші виділяються на  інституційні реформи, безпеку, розвиток інфраструктури, управління транспортними потоками та посилення адміністративних спроможностей. Програма допомоги ЄС передбачає фінансовий внесок ЄС на загальну суму 65 млн. євро до спеціального фонду Державного бюджету. Надання фінансової допомоги заплановано впродовж чотирьох років у вигляді чотирьох змішаних траншів – фіксованих та обумовлених – за виконанням Урядом України певних умов. Фіксована сума становить 27 млн. євро, решту 38 млн. євро Україна отримає за умови впровадження реформ.

Інструмент європейського сусідства та партнерства не вперше виділяє кошти на галузеві реформи. Першою програмою Єврокомісії, яка впроваджувалася в Україні із застосуванням галузевої підтримки, була «Підтримка впровадження Енергетичної стратегії України». Угоду про фінансування програми було підписано 17 березня         2008 року, а в грудні 2008 року Україна отримала першу частину першого траншу (23 млн. євро). Подальше надходження грошей припинилося через невиконання Україною необхідних критеріїв.

В квітні 2011 року Уряд заявив, що Україна успішно виконала всі умови з надання першого траншу фінансування[5], серед яких було прийняття Держбюджету на 2011 рік, затвердження Національної транспортної стратегії України до 2020 року та створення Спільної групи з моніторингу, в яку входять представники Єврокомісії та ряду міністерств України. Засідання групи має проходити раз на рік на рівні керівного складу та щокварталу на рівні технічного складу. Щоправда, досвід попередньої програми бюджетної підтримки в енергетичній галузі свідчить про високу схильність українських чиновників до прогулів: із запланованих засідань кожні два місяці за два роки було проведено лише два: 8 вересня 2009 року та 15 лютого 2010 року. Кошти тієї програми досі не використано[6].

Вже зараз спостерігається зсунення строків виконання програми і в транспортній галузі. Перший транш програми «Підтримка впровадження транспортної стратегії України» в розмірі 12 млн. євро очікувався спочатку у другому кварталі 2011 року, потім – восени 2011 року. Перше засідання Спільної групи з моніторингу відбулося 6 липня (замість запланованого в червні), де Мінінфраструктури презентувало матрицю оцінки індикаторів Транспортної стратегії за 2010 рік та І квартал 2011 року[7]. За словами директора Департаменту політики розвитку інфраструктури транспорту та туризму Олексія Баранова, визначено 11 індикаторів, за якими Євросоюз буде відстежувати стан процесу реформування галузі. Україна також повинна продемонструвати відповідність вимогам щодо реалізації стратегії розвитку транспортного сектору, макроекономічної стабільності і управління державними фінансами. Після затвердження галузевих Програм розвитку транспорту цю матрицю оцінки індикаторів може бути переглянуто та оновлено для приведення їх у відповідність, або скасовано в разі їх дублювання. Судячи з тендерних оголошень на сайті ЄС[8], роботи по проекту розпочнуться лише в березні 2012 року.

За рік після прийняття стратегії Міністерство інфраструктури лише розробило матрицю оцінки індикаторів та провело одне засідання Спільної групи з моніторингу. А беручи до уваги попередній досвід з використанням коштів Євросоюзу на впровадження Енергетичної стратегії, нинішня ситуація не дозволяє сподіватись на отримання результатів в найближчому майбутньому.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який виконує Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1] Директива 94/25/ЄС щодо рекреаційних водних транспортних засобів

[2] Регламент 2042/2003/ЄС щодо продовження льотної придатності повітряного судна

[3] На виконання Директиви 2001/16/ЄС про взаємодію у рамках звичайної транс'європейської залізничної мережі та Директиви 2004/49/ЄС про безпеку залізниць

[4] http://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/press_corner/all_news/news/2011/2011_01_24_03_en.htm

[5] http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244230290&cat_id=244276429

[6] Бюджетна підтримка ЄС: нереалізований потенціал. Вікторія Гуменюк. МЦПД.  http://www.icps.com.ua/files/articles/60/34/EF_10_2010_UKR.pdf

[7] http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244372888&cat_id=244276429

[8] http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:277629-2011:TEXT:EN:HTML&tabId=1

Новий закон про морські порти сприятиме приходу інвестицій

Ірина Коссе, старший дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

3 листопада Верховна Рада України більшістю голосів прийняла Закон «Про морські порти». Цей закон був розроблений народними депутатами від БЮТ, СПУ та Партії Регіонів і пройшов перше читання ще в січні 2007 року. Під час підготовки до другого читання документ зазнав змін, в ньому з’явились положення про приватизацію, концесію та оренду портової інфраструктури. Але, на жаль, часта зміна керівництва транспортного міністерства не дозволила ухвалити законопроект у другому читанні. Слід відмітити, що морська галузь вже давно потребувала нового законодавчого врегулювання – порти регулювались на підставі Кодексу торгового мореплавства, який був прийнятий ще у 1995 році.

Прийняття Закону «Про морські порти», який визначає правовий статус морського порту і надає можливість приватному сектору брати участь в діяльності портів, - це крок вперед на шляху до приведення законодавства України у відповідність до європейських стандартів. Так, Закон врахував вимоги Директиви №2000/59/ЄС про портове приймальне обладнання для корабельних відходів та залишків вантажу. Наступним кроком буде ратифікація ряду угод про міжнародні конвенції в галузі морського права, наприклад, про арешт морських суден, що ходять під прапором України. Закон «Про морські порти» також входить до переліку законопроектів, необхідних для реалізації програми економічних реформ[1].

За оцінкою виконавчого директора Асоціації портів України Віктора Борисенка, за останні п’ять років Україна недоотримала 2,1 млрд доларів інвестицій, саме стільки інвестували міжнародні компанії в порти Констанца, Бургас та Новоросійськ[2]. Тому прийняття Закону «Про морські порти» було схвально сприйнято усіма учасниками ринку.

 Наявні до цього часу прогалини в законодавстві відштовхували інвесторів, але реформа галузі багато років відкладалася. За словами члену комітету ВР з питань транспорту та зв’язку Віталія Коржа, держконтроль над портами був засобом експортного регулювання: «начальники портів могли затримувати експорт продукції, яка була потрібна Кабміну чи внутрішньому ринку – зерна, енергетичного вугілля»[3]. Почалися конфлікти між стивідорами[4] і керівництвом портів. Так, у 2009 році, коли голова Мінтрансу Йосип Вінський ініціював розірвання договорів про спільну діяльність в портах з приватними компаніями, це призвело до ініціювання семи судових розглядів.

В якості основного органу державного регулювання в сфері портової діяльності новий закон визначає адміністрацію морських портів. В адміністрації буде 18 філіалів: по кількості торгових морських портів в Україні. Кожен порт або морський термінал має бути внесений до Державного реєстру морських портів і морських терміналів, але до того держадміністрації порту має бути відведена відповідна акваторія і (або) визначена морська адміністрація порту. Закон розділяє адміністративну та господарчу функції порту. Майно морпортів (крім стратегічних об’єктів) можна буде приватизувати, передавати в оренду або в концесію строком до 50 років.

Для залучення приватних інвестицій в галузь держава обіцяє компенсувати інвестиції в гідротехнічні споруди, автомобільні дороги і залізничні шляхи, що ведуть до портів. Керівники портів сподіваються, що це допоможе вирішити проблему зносу існуючої портової інфраструктури і збільшити обсяги транзиту. На думку першого віце-президента асоціації суднобудівників України «Укрсудпром» Віктора Лисицького, українськими портами перш за все можуть зацікавитися металурги, хіміки та великі агрохолдінги, що займаються вирощуванням зернових.

Ще одним плюсом закону можна вважати вільне формування цін на основні господарські операції портів, держава буде регулювати лише діяльність суб’єктів природних монополій відносно спеціалізованих послуг.

Закон «Про морські порти» був схвально сприйнятий як керівниками портів, так і стивідорними компаніями та профсоюзами. Всі вони висловлюють надію, що якнайшвидше набуття законом чинності дозволить підвищити конкурентоспроможність портів і привабити приватних інвесторів. За даними виконавчого директора Асоціації портів України Віктора Борисенка, прийняття закону дозволить залучити 1-1,2 млрд доларів додаткових інвестицій, що дозволить щорічно отримувати до 400 млн доларів додаткових податків від діяльності стивідорів на території портів.

Коментар підготовлено в рамках проекту "Економічні аспекти Європейської інтеграції України крізь призму виконання пріоритетів ПДА: експертний аналіз, рекомендації та публічна дискусія", який ІЕД виконує за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

---

[1] Перелік законопроектів, необхідних для реалізації програми економічних реформ http://www.president.gov.ua/content/ker-proekt.html

[2] Порты отправляют в большое плавание. Олег Гавриш. Газета "Коммерсантъ Украина", №182 (1456), 07.11.2011 http://www.kommersant.ua/doc/1810647

[3]  Там само.

[4] Стивідорна компанія – це фірма, що володіє причалом в порту і здійснює вантажно-розвантажувальні роботи на цьому причалі (оператор порту).

Транспортна стратегія України на період до 2020 року

Наталія Сисенко

Експерт ІЕД

Серед  Пріоритетів ПДА у 2010 році  стосовно транспортної сфери  визначено завдання -  впровадження acquis communautaire ЄС у транспортне законодавство України шляхом розробки нової транспортної стратегії. Для забезпечення досягнення останнього ЄС надавав активну підтримку через реалізацію проектів - Twinning «Підтримка формування політики в галузі транспорту» та «Підтримка інтеграції транспортної системи України до Транс-Європейської транспортної мережі ТЄМ-Т». У результаті галузеве Міністерство у співробітництві з представниками ЄС розробило документ – Транспортну стратегію України на період до 2020 року, яка була затверджена на засіданні КМУ 20 жовтня 2010 року.

За відповідним документом, основними напрямами розвитку транспортного сектору економіки України на період до 2020 року визначені:

- модернізація транспортної системи та підвищення ефективності її функціонування;

- задоволення потреби національної економіки і населення у перевезеннях, зростання якості і доступності транспортних послуг;

- забезпечення своєчасності доставки вантажів;

- удосконалення системи управління галуззю транспорту;

- збільшення пропускної спроможності транспортної мережі;

- підвищення рівня безпеки на транспорті;

- зменшення на 30% обсягів викидів шкідливих речовин в атмосферу;

- зменшення на 15—20% енергоємності транспорту;

- прискорення темпів інтеграції вітчизняної транспортної системи до європейської та світової транспортних систем.

Також для кожного виду транспорту було визначено пріоритети розвитку.

У цілому, документ є спробою визначення напрямів розвитку сектору транспорту на середньострокову перспективу в цілому та окремо по під секторах транспортної сфери. Проте, Стратегія носить надто загальний та декларативний характер. Її Реалізація на принципах, що визначено, не дозволить змінити сутність деструктивних тенденцій та проблем, які є характерними для сучасного транспорту України. Стратегічні та оперативні завдання у цьому документі постають змішаними. Поставлені цілі часто відображають не стратегічні наміри, але часткові проблеми сьогодення, тому їх розв'язання не матиме довгострокових наслідків. Для розв'язання системних проблем не передбачено механізмів та шляхів реалізації. Часто-густо, задекларовані наміри суперечать уже прийнятим документам у сфері транспорту, наприклад галузевим програмам реформування, та Програмі економічних реформ і плану-графіку її реалізації.

До того ж, передбачені заходи по різних підсекторах описано з різним ступенем деталізації, що відображає пріоритети ЄС, але не відповідає характеру стратегічного документу для України. Так, більш широко та детально описано підсектори автомобільного та авіаційного транспорту з наголосом на інтеграції у відповідні європейські структури. Однак принципи ЄС не знайшли адекватного глибокого відображення в інших секторах. Зокрема, одним з пріоритетів транспортної політики ЄС є розвиток річкового як більш екологічного виду транспорту, а в українській стратегії цьому виду транспортну не надто багато приділено уваги.

Нарешті, намагання визначити результати, які планується досягти після реалізації Стратегії, у кількісному вимірі можна тільки вітати. Але, виходячи з тексту документу, зовсім незрозумілим є дерево цілей та шляхи досягнення конкретних поставлених результатів, які знову ж таки відрізняються від запланованих результатів Програми економічних реформ. Останнє свідчить про відсутність єдиного бачення проблем та шляхів розвитку сектору в різних державних органів.

У цілому, Транспортна стратегія в тому вигляді, у якому вона була представлена, не змінить ситуацію у секторі транспорту України. І хоча такий документ повинен існувати для орієнтації державної політики у секторі на визначені пріоритети, його теперішній вигляд свідчить про інші цілі державних органів. Адже прийняття та впровадження національної транспортної стратегії є передумовою для отримання 65 млн. євро бюджетної підтримки транспортного сектору від ЄС. Тому в даному випадку можна зробити висновок, що прийняття такого потрібного стратегічного документу не матиме потрібних стратегічних наслідків для розвитку транспорту України.

(1) Застереження: аналіз Транспортної стратегії України на період до 2020 року зроблено на основі тексту проекту, оприлюдненого МТЗУ 18 травня 2010 року, оскільки у відкритих джерелах немає тексту затвердженого урядом документу.