Чи Україна закриває своє небо?

Наталія Сисенко, експерт Інституту економічних досліджень та політичних консультацій[i].

Read an English version of the comment here

ЄС прагне встановити міцні партнерські стосунки з Україною в авіаційні сфері. І одним з пріоритетів його транспортної політики є досягнення згоди щодо Спільного авіаційного простору (САП) [ii]. САП – єдиний ринок авіаційних послуг, усередині якого можуть здійснюватися польоти у будь-яку країну без жодних обмежень на вибір маршруту, частоту польотів та кількість авіакомпаній. До того ж, він означає уніфіковані правила безпеки, сучасне управління повітряним рухом (АТМ) і боротьбу із зміною клімату.

До недавнього часу Україна демонструвала сильне бажання створити САП з ЄС, і, дійсно, зробила значні кроки в цьому напрямі. Для України «відкрити її небо» означає активізувати процес розвитку аеропортової інфраструктури, встановити високі технічні стандарти для літаків та авіаційних послуг, посилити безпеку, модернізувати процедури правління повітряним рухом та аеронавігаційні системи, оновити галузеве законодавство. Однак, окрім цього всього, основним моментом САП є повна лібералізація ринку авіаційних перевезень України.

І саме в цьому пункті і виник нещодавно супротив з українського боку. Очевидно, що ринок авіаційних перевезень як такий не є класичним прикладом конкурентного ринку. Природні монополії, пов'язані із обмеженою фізичною інфраструктурою на землі, дуже сильні. І «вузькі місця» аеропорті не дозволять усім учасникам ринку (зокрема авіакомпаніям) отримати всі вигоди від відкритого неба.

З боку ЄС, найбільш популярні аеропорти та маршрути переповнені і, відповідно, вони майже недоступні для нових гравців на ринку, тобто українських компаній. З боку України в наявності є надмірні, хоча і застарілі, аеропортові потужності, які у більшості випадків погано управляються і неадекватно регулюються з боку держави. У результаті монополістичні зловживання та поведінка не є рідкісним явищем на внутрішньому ринку. Відкрите небо скоріше за все якраз би і стимулювало конкуренцію і, відповідно, зростання кількості операторів (здебільшого європейських), нижчі ціни та вищу якість.

Однак українські перевізники можуть втратити свої позиції. У загальному випадку, у відповідь на посилення конкуренції компанії зазвичай намагаються наростити свої потужності, підвищити ефективність; і досягти цієї мети можливо різними шляхами, зокрема через консолідацію з іншими учасниками ринку. Наприклад, KLM та Air France, Lufthansa та Swiss International Air Lines колись вже обрали цей шлях. Консолідація може відбуватися кількома шляхами: формування національного перевізника-флагмана, злиття з іноземними компаніями та консолідація з вітчизняними гравцями. Останнє і відбулося в Україні, коли було сформовано альянс між авіакомпаніями «Аеросвіт», «Донбасаеро» та «Дніправіа». Звичайно, що українські компанії виступають за протекціоністські дії з боку уряду.

У той же час переговори між ЄС та Україною щодо САП уповільнилися з кінця 2010 року через ряд причин^[iii]. Дійсно, спочатку, у жовтні 2010 року, Україна підвищила ставки плати за аеронавігаційне обслуговування на підході і в районі аеродрому та на маршруті для польоту^[iv]. Міжнародні авіаційні організації, такі як IATA, EUROCONTROL та AEA активно виступили проти таких змін, оскільки вони нібито невиправдані. Свою позицію вони аргументують тим, що нові ставки передбачають високу норму прибутковості, у той час як така практика відсутня в ЄС взагалі. І хоча ставки в Україні не є найвищими в Європі, це рішення стало проблемним з огляду на переговори України та ЄС щодо САП. По-друге, у березні 2011 року Віце-Прем'єр-Міністр та Міністр інфраструктури заявив, що Україна не приєднається до САП у найближчому майбутньому, поки не будуть прибрані візові бар'єри^[v]. І хоча це виглядає як захист українських інтересів, це не є так. Українські пасажири та аеропорти виграли б за будь-якого сценарію «відкриття неба». Таким чином, авіаційна влада виявила свою позицію не створювати цивілізовані правила гри, не впроваджувати потрібні реформи, а законсервувати статус-кво на ринку, що характеризується монополістичними зловживаннями та неадекватним регулюванням.

Таким чином, завершення переговорів щодо САП між Україною та ЄС, як і початок значних реформ в українському авіаційному секторі, відкладається

---

[i]  Статтю підготовлено в рамках проекту "Виконання Порядку денного Асоціації (ПДА) між Україною і ЄС: експертний погляд", який виконує Консорціум аналітичних центрів у складі УНЦПД, Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) та Центру політико-правових реформ (ЦППР) за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження". Медійну підтримку проекту надає МГО "Інтерньюз-Україна". Проект здійснюється у співпраці з Громадською експертною радою при Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС.

^[ii] Див. Відкрите небо: польоти без обмежень

[iii] Див. Відкрите небо: польоти без обмежень

[iv] Наказ МТЗУ №669 від 15 вересня 2010 р.

[v] У червні 2010 року він заявляв, що Україна завершить переговори про САП з ЄС у 2011 році. 

Новий Повітряний кодекс: навіщо він Україні?

Наталія Сисенко, дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій

English version

Прийняття нового Повітряного кодексу України є одним з пріоритетів співробітництва у сфері транспорту на 2010 рік, визначених у Порядку денному асоціації (ПДА) між Україною та ЄС. Цей документ встановлює основні правові засади діяльності цивільної авіації в Україні. Чинна редакція Повітряного кодексу діє з 1993 року і не відповідає сучасним реаліям у багатьох аспектах. Зараз для українського сектору цивільної авіації характерні інституційна недосконалість державного управління в секторі, невідповідність високим стандартам безпеки, застарілість регулювання господарської діяльності, що разом негативно позначається на ефективності сектору та ускладнює інтеграцію України в міжнародний авіаційний простір.

З огляду на перспективи участі України в Європейському спільному авіаційному просторі та її бажання розширити можливості для українських громадян та компаній літати без обмежень, винятково важливо забезпечити нові правила діяльності авіації. Україна є повноправним членом таких впливових міжнародних організацій, як Міжнародна організація цивільної авіації (ICAO), Європейська конференція цивільної авіації (ECAС) Європейська організація з безпеки аеронавігації (EUROCONTROL) та є кандидатом в члени Об'єднаних Авіаційних Властей (JAA), частину повноважень яких було передано Європейській агенції з безпеки авіації (EASA). І вона не може не враховувати регуляторні вимоги цих організацій. Окрім цього, існуюче законодавство не дозволяє гарантувати ефективне функціонування сектору, у якому б діяв незалежний регулятор і могли вільно співіснувати оператори різних організаційно-правових форм, а безпека забезпечувалася на високому рівні як в небі, так і на землі в аеропортах.

Відповідно, новий Повітряний кодекс необхідний, і він повинен враховувати такі питання: а) впорядкування регулюючих та наглядових функцій у сфері авіації та системи організації державного управління; б) розв'язання питань фінансування загальнодержавних витрат на забезпечення діяльності цивільної авіації; в) реалізація державної політики у сфері ліцензування, здійснення державного регулювання діяльності підприємств цивільної авіації усіх форм власності, пов’язаної з наданням послуг з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, згідно з єдиними нормами і правилами; г) адаптація законодавства України до acquis communautaire ЄС. Останній пункт означає надання Державіаадміністрації (ДАА) широких повноважень для виконання діяльності з нагляду за безпекою і реальної можливості їх реалізовувати та утворення незалежного органу з розслідування авіаційних подій. До того ж, Україна має гармонізувати своє законодавство з базовими acquis communautaire, що містять такі блоки:

- спільні європейські правила цивільної авіації (процедури, ліцензії у сфері цивільної авіації);

- управління рухом (ліцензії авіадиспетчерів, спільні заходи щодо розвитку системи нового покоління управління європейським повітряним рухом (SESAR), нормативна база для створення єдиного європейського неба);

- безпека повітряних польотів;

- стандарти техніки безпеки та експлуатації (повідомлення про інциденти у цивільній авіації);

- авіаційна техніка безпеки (повітряні судна третіх країн, які використовують аеропорти ЄС, аварії та інциденти у цивільній авіації, інформування пасажирів про особливості перевізника і чорний список компаній високого ризику)

- екологічні вимоги (шумовий вплив повітряних суден і викидів CO2).

2 вересня 2010 року Кабінет Міністрів України затвердив новий проект Повітряного кодексу України. У ньому було допрацьовано деякі моменти стосовно безпеки, захисту навколишнього середовища, функціонування аеродромів та аеропортів, страхування. Однак при цьому не забезпечено достатню незалежність Державіаадміністрації від Міністерства; незалежність Національної комісії з розслідування авіаційних подій, порядок формування якої неясний; не враховані питання регулювання інших, окрім цивільної та держаної, видів авіаційної діяльності; не усунуто невідповідність з іншими законодавчими актами; недостатньо уваги приділяється питанням власності тощо.

Таким чином, робота на таким довгоочікуваним і потрібним документом, як Повітряний кодекс, ще не завершена та потребує більше зусиль. Хоча його оновлення значно б полегшило «відкриття» неба ЄС, США та інших країн для пасажирів, авіаперевізників та літакобудування України.

Довідково. Тільки за період дії Верховної Ради останнього скликання до парламенту було внесено три рази проект Повітряного кодексу: №2373 від 09.09.08 (його було два рази замінено з 14.04.08 і відхилено 31.03.09), №4419 від 29.04.09 (відхилено 21.10.09), №6078 від 17.02.10 (вручено для ознайомлення 19.02.10). 31.05.10 МТЗУ оприлюднило більш досконалу версію проекту Повітряного кодексу, яку КМУ затвердив 2.09.10 і яку ще потрібно направити до  Верховної Ради України.

Відкрите небо: польоти без обмежень - коментар експерта

Коментар щодо майбутньої Угоди про Спільний авіаційний простір між ЄС та Україною.

Наталія Сисенко, дослідник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій.

English version of the comment

У Порядку денному асоціації (ПДА) між Україною та ЄС серед цілей співробітництва у сфері транспорту на 2010 рік проголошено завершення переговорів щодо укладення всеохоплюючої угоди про Спільний авіаційний простір (САП). Спробуємо розібратися, що мається на увазі під САП і що це означає для ЄС та України.

САП означає єдиний ринок авіаційних послуг з однаковими для всіх учасників правилами гри. Формування САП на просторі 60 країн в регіоні з 1 млрд. жителів є «мегаметою» зовнішньої політики ЄС у сфері авіації. Більш «скромна» ціль стоїть перед ЄС на 2010 рік – домовитися про САП із сусідніми для нього країнами, серед яких, безумовно, є і Україна. Наразі САП об’єднує всі країни ЄС, Норвегію, Ісландію, Ліхтенштейн, Швейцарію, 6 країн Західних Балкан та Марокко. Усередині САП можуть здійснюватися польоти у будь-яку країну без жодних обмежень на вибір маршруту, частоту польотів та кількість авіакомпаній. 

Функціонування САП дуже позитивно розглядається з боку ЄС, оскільки воно забезпечує більш інтенсивний розвиток європейського сектору авіації та збільшення кількості пасажирів, що можуть літати без обмежень. При цьому слід пам'ятати, що «відкриття неба» означає, що жодна країна, яка взяла участь у цьому процесі, вже не може діяти окремо, переслідуючи свої інтереси в авіаційній політиці, а є суб’єктом спільного інтересу ЄС.

Таким чином, ЄС виходить з позицій, що він відіграє найголовнішу роль на ринку Європи, тому що здатний протистояти викликам глобалізації та забезпечувати швидкий розвиток галузі. А у якості засобу, що дозволяє це робити, розглядаються саме регуляторні правила, сформовані в рамках ЄС. Тому він прагне поширити свій досвід і на сусідні країни, «відкриваючи» їхнє та своє небо. При цьому офіційними гаслами такого процесу виступають а) забезпечення однакових правил гри на єдиному ринку; б) посилення безпеки на пан'європейсьокму рівні, в) модернізація регуляторного середовища, зокрема управління повітряним рухом (АТМ), г) боротьба із зміною клімату.

До того, як ЄС став єдиним суб'єктом зовнішньої політики у сфері авіації (2002), Україна мала двосторонні угоди про повітряне сполучення з усіма країнами-членами. 1 грудня 2005 року відбулося підписання єдиної горизонтальної угоди між ЄС та Україною, що вступила в дію 13 жовтня 2006 року, яка, однак, багато в чому зберегла досягнуті двосторонні домовленості. Вони передбачають досить різноманітні умови здійснення двосторонніх польотів, що, з точки зору ЄС, викривлює трафік і дискримінує деяких перевізників та споживачів ЄС. При цьому всьому, Україна є досить великим ринком авіаційних перевезень, який демонстрував високі темпи зростання до світової економічної кризи і показав пожвавлення цього року, що є привабливим фактором для європейських авіакомпаній. Тому ще у грудні 2006 року Європейська Комісія одержала мандат на початок переговорів з Україною про створення САП. А у грудні 2007 року почався перший раунд переговорів.

Зі свого боку, Україна, окрім ємного ринку, на якому діє тільки вітчизняних 32 компанії, має розгалужену інфраструктуру аеропортів та власну базу для літакобудування. Це зумовлює її амбіції виступити рівним партнером ЄС у переговорах про САП. Однак позицію України послаблює той факт, що її регуляторні норми у сфері авіації давно не відповідають вимогам часу, не забезпечують адекватну безпеку польотів, а інфраструктура аеропортів і парк літаків дуже зношені. Відтак для того, щоб «відкрити» своє небо, Україна повинна а) прибрати інфраструктурні «вузькі місця»; б) модернізувати авіаційну галузь у відповідності із західними стандартами; в) повністю імплементувати вимоги ЄС щодо безпеки; г) модернізувати системи управління повітряним рухом та аеронавігаційного обслуговування; д) забезпечити покращення технічних характеристик літаків (тобто їх оновлення). Без досягнення цих цілей Україна не отримає задекларованих переваг «відкритого неба», таких як сильніша конкуренція на ринку (що означає нижчі тарифи на перевезення за вищої якості послуг), вищі стандарти безпеки, розвиток регіональних аеропортів, зростання замовлень на виробництво вітчизняних літаків. Натомість вітчизняні компанії можуть опинитися в новому регуляторному та бізнесовому середовищі, у якому швидко програють конкурентну боротьбу із європейськими компаніями, хоча споживачі, як українські, так і європейські повинні виграти за будь-якого сценарію.

Європейська Комісія всіляко намагається прискорити процес двосторонніх переговорів, але навряд чи досягне поставлених на 2010 рік цілей. Уже відбулося 5 раундів переговорів з Україною. На шостому раунді передбачається розробити дорожню карту щодо створення САП між Україною та ЄС, а також віднайти спільне рішення щодо питання взаємного визнання сторонами сертифікатів та свідоцтв, визнання стороною ЄС авіаційних продуктів, вже сертифікованих Україною, та визначення конкретної дати відкриття ринку. Але є ряд питань чисто практичного характеру, які гальмують процес переговорів. Серед них питання заправки пальним та аеронавігаційне обслуговування на території України, що коштують надто дорого, візові бар'єри для українських споживачів, відсутність зручних слотів (місць та часу) для обслуговування українських авіакомпаній в європейських аеропортах, непростий процес прийняття нового Повітряного кодексу тощо.

Беручи до уваги все вище сказане, можна сказати, що переговори про САП винятково важливі як для ЄС, так і для України, що прагнуть більш широких можливостей на ринку авіаційних послуг та задоволення транспортних потреб своїх громадян. На перший погляд, може здатися, що від «відкриття неба» виграють компанії та споживачі передусім ЄС. Але українській стороні потрібно зрозуміти, що без значних регуляторних покращень авіаційного законодавства, без більш ефективної діяльності авіаційного сектору «українське небо» взагалі не матиме перспектив у майбутньому. Тому САП з ЄС може виступити дуже сильним каталізатором стрімких позитивних змін на ринку авіаційних послуг України.

Open Sky: Flights without Limitations - expert's comment

Commentary on the forthcoming EU-Ukraine Common Aviation Area Agreement

Natalia Sysenko, Research Fellow of the Institute for Economic Research and Policy Consulting

List of the EU-Ukraine Association Agenda priorities for 2010 incudes finalization of a comprehensive Common Aviation Area (CAA) Agreement. In this paper we try understand what CAA is and what it means for the EU and Ukraine.

The CAA is the single air transport market, based on a set of rules, common for all participants. CAA, encompassing 60 countries in the region with approximately 1 billion inhabitants, is a main goal of the EU’s external aviation policy. More "modest" target for 2010 the EU faces is to agree on a CAA with the Neighbouring Countries, including, of course, Ukraine. Now, all the EU Member States, Norway, Iceland, Liechtenstein, Switzerland, 6 countries of the Western Balkans, and Morocco participate in the CAA. One can fly within the CAA without any limitations in route, frequency and number of carriers. 

The CAA is positively considered by the EU authorities since it ensures more intensive development of the EU’s aviation sector and growth of traffic of passengers, who can fly without limitations. However, “opening-up of the skies” implies that any country-participant cannot act in isolation when pursuing its goals in aviation policy, but is a subject of common interest of the EU.

Thus, the EU occupies a position of great importance on the European market as it is able to face global challenges and to ensure rapid sector development. Means it uses to do so is regulatory framework elaborated within the EU. That’s why it strives for expansion of its experience across the Neighbouring Countries, “opening” their and its own sky. Though, official goals named are i) ensuring level playing field on the single market; ii) strengthening of the safety and security on a pan-European level; iii) the modernization of regulatory framework, in particular of air traffic management (ATM); iv) the tackling of climate change.

Before the EU become the only subject of external aviation policy in 2002, Ukraine had linked through bilateral air services agreements with all EU Member States. On December 1, 2005 the signature of the horizontal agreement between the EU and Ukraine, which became effective on October 13, 2006, took place. Though, it preserved negotiated bilateral agreements to a great extent. They imply different conditions for air carriers, and this, on the point of the EU’s view, distorts patterns of traffic and disadvantages several carriers and consumers in the EU. However, Ukraine remains a rather large air transport market, which had demonstrated high growth rates prior world economic crisis and has shown revival this year, what is a very attractive feature for European air carriers. Therefore, yet in December 2006 the European Commission was given a mandate to negotiate with Ukraine on CAA. And in December 2007 the first round of negotiations started.

On the view of Ukraine, it possesses not only large market, where 32 domestic companies operate, but also a broad airports infrastructure and aircraft building industry. This reveals ambitions of Ukraine to be an equal partner of the EU in negotiations on CAA. However, Ukraine’s position is weakened by the fact that national regulatory framework in the field of aviation has been out-of-date for so long and has not ensured adequate safety and security. Besides, airports infrastructure and air fleet are obsolete. Therefore, to “open-up its sky” Ukraine should i) remove infrastructure bottlenecks; ii) modernize the aviation industry according to Western standards; iii) fully implement European safety requirements; iv) modernize ATM procedures and aeronautical systems; v) improve technical standards of aircraft (renovate air fleet). Not achieving such goals, Ukraine risks not to benefit from “open sky”, i.e. not to enjoy tougher competition on the market (meaning lower air transport tariffs and higher services quality), higher safety and security standards, developed regional airports, increased orders for domestic aircraft. Instead, domestic companies can find themselves in new regulatory and business environment, where they quickly lose in competitive struggle with European companies, though consumers, both Ukrainian and European, should win given any scenario.

European Commission proposes to accelerate the bilateral negotiation process, but it is unlikely that an objective will be achieved before 2010. 5 negotiations rounds have already taken place. The sixth round agenda includes elaboration of road map for EU-Ukraine CAA, search for solution to the issue of mutual recognition of certificates, the EU’s recognition of aviation products already certified by Ukraine, and definition of the date for opening-up market. At the same time, there are some real-life issues slowing down the negotiation process. Among them are i) issue of refueling and aeronautical services on the territory of Ukraine, which are very expensive, ii) visa barriers for Ukrainian consumers, iii) no convenient slots for Ukrainian air carriers in European airports, iv) complicated adoption of new Air Code, etc.

Taking into account all afore mentioned, it could be said that CAA negotiations are extremely important for the EU and Ukraine that both strive for broader opportunities on air transport market and satisfaction of transport needs of their citizens. At first glance, it seems that mainly European companies and consumers will benefit from “opening-up sky”. Though, Ukrainians should understand that their sky will lose any perspectives in future without significant regulatory improvements in aviation law and more effective operation of aviation sector. Thus, CAA can play a role of strong catalyst for very rapid positive changes on air transport market of Ukraine